El problema de la Pobreza desde la perspectiva de Derechos Implicaciones de política

1. El problema de la Pobreza desde la perspectiva de Derechos Implicaciones de política Hacia la consolidación de un Sistema de Promoción Social CEPAL – ILPES – DNP Consuelo Corredor Martínez Profesora Asociada Universidad Nacional de Colombia Bogotá D.C. Abril 29 de 2008.

2. Seis puntos de interés • Marco conceptual de referencia • Las familias como sujeto de intervención • Articulación de la oferta pública y privada • Creación de redes sociales, sostenibilidad y financiamiento • Articulación entre los diferentes niveles de Gobierno • Principales resultados

3. UN CONTEXTO NECESARIO • En la década de los noventa se abre paso un cambio de rumbo, que impone redefinir el sujeto de las políticas sociales. • El Desarrollo con Equidad y Democracia cobra importancia en las agendas nacionales e internacionales como objetivos colectivos deseables y como mandatos constitucionales. • Los costos de la disociación entre el desarrollo económico y social, propician una mirada más comprehensiva del desarrollo.

4. Los nuevos referentes ponen el acento en los Derechos de las personas, como el fin último del Desarrollo • El Desarrollo Integral (CEPAL) • El Desarrollo Humano (PNUD) • El Desarrollo como Libertad (A. SEN) Tres acuerdos internacionales se destacan en esta dirección: • El Pacto Internacional de los DESC (ONU) • Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ONU) • La Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad (Foro Social de Las Américas)

5. Aportes de esta nueva mirada al Desarrollo • Valora aspectos complementarios al ingreso y a la utilidad • Integra la Equidad, en medios y resultados, como expresión de Libertad • La discusión sale del marco de las carencias, y cómo medirlas, y se pone en el terreno de los Derechos

6. Los Derechos como marco conceptual de referencia • La perspectiva del Desarrollo Humano y de los Derechos, fortalecen una mirada más integral de la Pobreza, no solo como un problema de equidad y de justicia, sino también de ineficiencia social. • Las personas dejan de ser sujeto de necesidades (individualismo), para ser vistas como sujeto de derechos (ciudadanía). • La situación de pobreza adquiere un carácter integral, multidimensional y multicausal.

7. La Pobreza es vista como un problema de carencia de oportunidades, que limitan el desarrollo de las capacidades e impiden el ejercicio de los derechos • El concepto de oportunidades remite a la libertad (elección y posibilidad de Ser y Hacer) y a la justicia (como fundamento de la “libertad real para todos”) • Las capacidades no se refieren a la productividad de las personas, sino a su libertad para decidir sobre sus desempeños, y son las que permiten las realizaciones. Dependen no solo del ingreso sino de los arreglos sociales que deben contrarrestar la inequidad y la desigualdad

8. El paso de las personas como sujeto de necesidades a sujeto de derechos tiene varias implicaciones: • Una necesidad, cuando se satisface, deja de serlo, un derecho, nunca deja de serlo. • Ello puede explicar la prevalencia de programas de asistencia social (transitorios y discrecionales), en desmedro de las políticas públicas (permanentes, obligatorias y exigibles) orientadas al alcance de objetivos de interés colectivo • Pone el acento en las libertades o derechos positivos, que están ausentes de la visión clásica del bienestar, al centrarse en el individualismo y reducir el Estado a la no intervención en el desarrollo de la libertad individual

9. Los Derechos positivos, controvierten la “asistencia social”, basada en criterios residuales del valor fundamental dado a la libertad negativa y conducen a la titularidad de los mismos, respaldados por la Constitución y los tratados internacionales • Los Derechos positivos comprometen la “obligatoriedad de prestación”, la cual no siempre puede ser inmediata y por ello la obligación de contar con políticas que progresivamente hagan viable su titularidad. Si x es un derecho, p(x) es un metaderecho (A. Sen)

10. Implicaciones del enfoque de Derechos en las políticas públicas • Si bien, en determinadas circunstancias el restablecimiento de los derechos debe ser progresivo, el Estado debe tener políticas para su alcance • Se propician políticas de estado y se dan mejores condiciones para su sostenibilidad • La equidad y la igualdad se vuelven imperativas • La seguridad ciudadana, además de un derecho en sí misma, se convierte en la garantía para el ejercicio de los derechos humanos y las libertades • Propicia el empoderamiento de los excluidos por la exigibilidad de los derechos y conduce a prever los mecanismos e instancias pertinentes

11. Las Acciones Afirmativas: un tratamiento desigual a los desiguales • El Estado Social de Derecho y las políticas de derechos humanos exigen el reconocimiento y respeto a la diversidad y multiculturalidad, el reconocimiento y restitución de los derechos vulnerados y la superación de las barreras que propician la situación de vulnerabilidad. • El énfasis está en los grupos poblacionales, que por su condición de género o etnia, ven vulnerados sus derechos, y en aquellos, que por su situación de pobreza o desplazamiento, no pueden ejercerlos en forma efectiva

12. De las necesidades a los DerechosDe los Programas a las Políticas • La visión de carencia de necesidades, acentúa el divorcio entre la política económica y social. • La política social pone el énfasis en las compensaciones a través de programas, que en el mejor de los casos se reducen a transferir ingresos, bienes y servicios entre los grupos sociales (impuestos y subsidios), ausentes de políticas integrales que construyan progresivamente autonomía en el ejercicio de los derechos

13. Limitaciones de los programas de subsidios • Relegan la “obligación de prestación” del Estado a través de la oferta pública • Ponen el acento en programas sociales de acceso a servicios puntuales, en detrimento de las políticas públicas (elección social, apropiación colectiva e integralidad de objetivos) • La transferencia de ingresos, vía demanda, queda sujeta a la volatilidad macroeconómica y por eso los programas resultan cíclicos, cuando debieran ser anticíclicos • Quedan sujetos a la disponibilidad de recursos públicos y a las prioridades políticas de los gobiernos de turno • Tienen limitaciones técnicas (información, control y calidad) y pueden ser fácilmente “capturables” por el clientelismo (J.A.Ocampo 2001)

14. Se aumenta el riesgo de incumplir las dimensiones del contenido de los Derechos* • La disponibilidad (oferta suficiente) • La accesibilidad ( que no haya obstáculos) • La aceptabilidad (calidad y compatibilidad con el conjunto de derechos) • La adaptabilidad (respeto a la diversidad de los grupos humanos) Dos observaciones adicionales: • La condicionalidad no es garantía suficiente para la calidad ni la integralidad de los servicios y la identificación, ejecución y control se hacen más difíciles • No contribuyen al fortalecimiento de la institucionalidad, a su intervención articulada y coordinada y fomentan la sectorialidad, la dispersión de acciones, criterios y metodologías de intervención *establecidas por el Comité de los DESC. (R. Uprymni 2007)

15. Criterios orientadores para las Políticas Públicas • Políticas integrales en coherencia con la multicausalidad y multidimensionalidad de la pobreza • Deben apuntar a modificar las dotaciones iniciales - individuales, familiares y colectivas -, y sus titularidades • Deben abordar dos dimensiones: la poblacional (ciclo vital, condición y situación) y la territorial. • Se derivan cinco ventajas: i) promueve el desarrollo humano; ii) reconoce las múltiples capacidades y potencialidades; iii) valora la participación social y comunitaria; iv) fomenta los procesos de descentralización y desconcentración de la gestión pública; v) promueven la corresponsabilidad y la responsabilidad social, en tanto sujetos de derecho y actores de su propio destino

16. La política social en el Distrito Capital 2004 - 2007

17. El compromiso de Bogotá con los Derechos • Satisfacer progresivamente los derechos económicos, sociales y culturales para lograr la inclusión social • Ampliar las oportunidades, desarrollar las capacidades humanas y locales y garantizar la realización de los derechos humanos • Facilitar la salida del círculo perverso exclusión- empobrecimiento • Transitar hacia el círculo virtuoso de desarrollo con equidad y democracia

18. SOCIAL Contra la pobreza, exclusión y el hambre. Acciones integrales en salud, educación, cultura, recreación Inversión 59.5% URBANO REGIONAL Ordenamiento, región, competitividad RECONCILIACIÓN Seguridad, participación, descentralización Inversión 4% Inversión 32% GESTIÓN PÚBLICA HUMANA Administrativo y Financiero Inversión 4.5% Estructura del Plan de Desarrollo Distribución de recursos de inversión Ejecutado 2004-2007 - $17 billones- S. central y descentralizado

19. La impronta de Bogotá sin indiferencia • El nombre del Plan de Desarrollo, “Bogotá sin Indiferencia, un compromiso social contra la pobreza y la exclusión” resume el contenido y el énfasis en materia social, el cual significa un legado muy importante para la ciudad. • Este énfasis implica, por lo menos, cuatro cambios fundamentales: • Un nuevo concepto de pobreza y exclusión • Una política dirigida a la garantía y restablecimiento de los derechos • Una gestión social de carácter integral • Una clara prioridad presupuestal

20. La impronta de Bogotá sin indiferencia Cuatro cambios sustanciales: Un concepto distinto de pobreza y exclusión, abordados como problemas multicausales derivados de una serie de condiciones de carácter económico, social, político, y cultural, lo cual tiene implicaciones en las políticas que se formulen para combatir la pobreza y la exclusión. Las políticas públicas se dirigen al restablecimiento y la garantía de los derechos fundamentales, acordes con la Constitución del 91 y con la construcción de un Estado Social de Derecho. 1 2

21. La impronta de Bogotá sin indiferencia 3 La gestión de la política social responde a ese nuevo concepto y al nuevo marco de políticas orientadas hacia el restablecimiento y la garantía de los derechos. Por eso se puso en marcha la Gestión Social Integral que aborda poblaciones y territorios para atender la multicausalidad de la pobreza. La visión no es sectorial, sino que responde a las especificidades de las poblaciones y de los territorios en forma integral. El énfasis en lo social necesariamente tiene una expresión y un respaldo presupuestal. En este cuatrienio, del total de los recursos de inversión ejecutados, el 59.5% se destino a lo social. 4

22. Seis políticas Cuatro estrategias • Diez programas • Bogotá Sin Hambre • Más y mejor educación para todos y todas • Salud para la vida digna • Cero tolerancia con el maltrato, la mendicidad y la explotación laboral infantil. • Bogotá con igualdad de oportunidad para las mujeres. • Restablecimiento de derechos e inclusión social. • Capacidades y oportunidades para la generación de ingresos y empleo. • Escuela ciudad y ciudad escuela • Cultura para la inclusión social. • Recreación y deporte para todos y todas. • Protección, promoción y restablecimiento de derechos • La alimentación como un derecho fundamental • Ejercicio pleno de los derechos de los niños y las niñas • Juventud con oportunidades • Equidad en el acceso a servicios sociales • Vinculación productiva Construcción paulatina de un Sistema Integral de Protección y Seguridad Social – SIPSS – Garantía de acceso progresivo y permanencia a los servicios sociales Garantía a las personas y al colectivo social del derecho fundamental al alimento Creación y estímulo, con criterios de inclusión, de condiciones que potencien la capacidad y el talento Eje Social: políticas, estrategias, programas

23. 51% Más y mejor educación para todos y todas Salud para la vida digna Restablecimiento de derechos e inclusión social Bogotá sin Hambre Capacidades y oportunidades para la generación de ingresos y empleo Cero tolerancia con el maltrato, la mendicidad y la explotación laboral infantil Cultura y Recreación para la inclusión social Participación % Programas Eje Social 2004 – 2007 1% 2% 2% 5% 6% 33% Total Eje Social: $10.4 billones

24. Bogotá sin Indiferencia le apuesta a los Objetivos de Desarrollo del Milenio

25. Bogotá sin Indiferencia le apuesta a los Objetivos de Desarrollo del Milenio

26. No. personas Política Alimentaria: Bogotá sin Hambre • Cupos/día 94.100 en 290 Comedores comunitarios • Estudiantes con apoyo alimentario diario: 599.848 mil • Canasta Básica Campesina: 842 familias. • Paquete complementario para: • - familias indígenas: 700 • - personas con discapacidad: 4.044 • Poblaciones vulnerables con alimento diario: 52.054 • Beneficiarios con Suplementos Vitamínicos: 570 mil niños y niñas, y madres gestantes y lactantes • Promoción de la Lactancia Materna: 84salas amigas de la familia lactante • Programa de Agricultura Urbana: 113 núcleos organizados y 25.600 personas capacitadas • Apoyo alimentario y nutricional diario 2007: 861.968 (incluye 90 mil de FDL)

27. Política Alimentaria: Bogotá sin Hambre Disminución del índice de desnutrición En Investigaciones Epidemiológicas (2006) con personas identificadas por el Sistema de Vigilancia Nutricional se encontró mejoría en el estado nutricional de: • El 60% de los niños-as menores de 7 años • El 96% de los niños-as con detección temprana de bajo peso al nacer • El 62% en las gestantes con bajo peso gestacional Mejora la situación nutricional, medida como “prevalencia de enflaquecimiento” : Comedores comunitarios (2006): • Niños-as menores de 10 años: de 8.6% a 4.7% • De 10 a 20 años: de 14.1% a 13.2% Centros de Desarrollo Infantil (SDS): • Niños-as menores de 6 años: de 5.74% en el 2003 a 3.8% en 2006

28. Plan Maestro de Abastecimiento y Seguridad Alimentaria • Adopción del Plan Maestro de Abastecimiento de Alimentos de Bogotá (Decreto 315 / 2006) • Conformación de redes de oferta AGRO-REDES, con 300 productores de 5 municipios de Boyacá operando en red y vinculados al Sistema con una oferta permanente de aproximadamente 100 toneladas semanales. • Piloto desarrollado en Ciudad Bolívar: 5 redes integradas por 255 tenderos. Ahorros de 48% en transporte y cargue-descargue de productos y de 5% en costo de los productos. • Conformación de 80 redes que agrupan a mas de 2.400 tenderos, que negocian un promedio de 50 toneladas por semana de productos de Boyacá, Meta, Cundinamarca y la ruralidad de Bogotá. • 31 mil personas capacitadas en 124 núcleos de formación en agricultura urbana. • Redes solidarias: 17 redes solidarias conformadas y 180 organizaciones inscritas y caracterizadas

29. Política de Salud • Régimen Subsidiado: 436.108 cupos nuevos (sin 73 mil parciales) • Salud a su Hogar: 1.560.000 personas. • Salud al Colegio: 1.000.000 estudiantes • Salas ERA: 110 salas. • Construcción y mejoramiento de la infraestructura hospitalaria. • Disminución mortalidad entre 2003 y 2006: • Infantil: 51.1 a 13.2 • Por neumonía: 21.3 a 14.3 • Materna: 61.7 a 52.9 (Tasas por 100.000 nacidos vivos)

30. Matrícula Oficial y Nuevos Cupos Creados 1.060.000 220.000 1.053.640 1.040.000 200.000 1.020.000 180.000 1.000.000 160.000 980.000 964.656 960.000 140.000 134.915 940.000 936.858 120.000 160.000 920.000 91.790 100.000 902.520 900.000 80.000 880.000 60.000 860.867 860.000 42.827 40.000 840.000 20.000 820.000 - 800.000 2003 2004 2005 2006 2007 Nuevas construcciones Mejor utilización de la capacidad instalada (incluye rotación) Reconstrucción / Adecuación de colegios Arriendos Colegios Distritales en concesión a privados Subsidios en colegios privados Matrícula Oficial Política Educativa • Entre 2004-2007 se crearon 186.387nuevos cupos educativos • Total matrícula oficial: 2007=1.053.640

31. Política Educativa: permanencia y calidad • Permanencia • Gratuidad en educación inicial, preescolar, básica y media • Mejoramiento y ampliación del transporte escolar • Alfabetización y educación básica y media para jóvenes en extraedad y adultos • Subsidios condicionados a la asistencia escolar Calidad • Programas de articulación de la educación media con la educación superior y el mundo del trabajo • Formación de docentes • Mejora los resultados de las pruebas de estado: en 2006, 59% de los colegios oficiales se clasifican en categoría “alta” y “superior”, frente a 28% en 2003. Por primera vez, 13,5% de los colegios distritales se ubicó en la categoría “superior”.

32. Acciones integrales sobre la base del respeto por la diferencia y la diversidad

33. METAS CUMPLIDAS Y PRESUPUESTO 2004-07 • Principal meta del programa consignada en el Plan de Desarrollo • Tasa de cambio año 2007: $2.078 por dólar. (Datos Banco de la República) • Fuente: Cálculos con base en SDP – SDH Rendición de cuentas 2007

34. Disminución significativa de la pobreza FUENTE: “ESTIMACIONES DE POBREZA EN COLOMBIA 2006”. DNP, Presentación Marzo 2007