Week08 中央政府 體制與運作

1. Week08 中央政府體制與運作 台灣政治

2. 第六章　我國當前二元型半總統制的憲政運作──不會換軌的半總統制第六章　我國當前二元型半總統制的憲政運作──不會換軌的半總統制 蘇子喬，2013，中華民國憲法 : 憲政體制的原理與實際

3. 法國第五共和「換軌」：當總統所屬政黨與國會多數一致時，偏總統制運作，此時由總統主政；當總統所屬政黨與國會多數不一致時，偏內閣運作，此時總理主政。法國第五共和「換軌」：當總統所屬政黨與國會多數一致時，偏總統制運作，此時由總統主政；當總統所屬政黨與國會多數不一致時，偏內閣運作，此時總理主政。

4. 台灣第四次修憲後，許多人都預期台灣會發生換軌制，但2000年民進黨籍總統陳水扁上任後，並沒有發生換軌。怎解？此為本章要探討的。台灣第四次修憲後，許多人都預期台灣會發生換軌制，但2000年民進黨籍總統陳水扁上任後，並沒有發生換軌。怎解？此為本章要探討的。

5. 第一節　法國換軌式憲政運作的經驗 法總統任期七年，國會議員任期五年，所以會有「新總統舊國會」或「新議會舊總統」的情況。 1958-1981，一直是總統與國會多數同黨的情況。1981年密特朗當選總統，才出現總統與國會多數不同黨的情況，據此有了換軌現象。

6. 1981密特朗解散國會，重新改選，選後國會多數為左派政黨聯盟。1981密特朗解散國會，重新改選，選後國會多數為左派政黨聯盟。 • 1986年，舊國會任期屆滿，改選，右派政黨聯盟再成多數，密特朗又面對「新國會舊總統」的情況，只好任命右派席哈克為總理。這是第五共和的第一次左右共治。

7. 1988年，密特朗任期屆滿改選，連任，當時國會是1986年選出右派多數的第八屆國會，和他第一次當選總統時面對的情況一樣。於是解散國會重選。第九屆國會多數為左派政黨聯盟，第一次左右共治結束，總理主政轉軌為總統主政。1988年，密特朗任期屆滿改選，連任，當時國會是1986年選出右派多數的第八屆國會，和他第一次當選總統時面對的情況一樣。於是解散國會重選。第九屆國會多數為左派政黨聯盟，第一次左右共治結束，總理主政轉軌為總統主政。 • 1993第九屆國會任期滿，改選，右派聯盟多數，密特朗再次「新國會舊總統」，任明右派領袖巴拉杜，第二次左右共治出現。

8. 1995，密特朗七年任期滿，改選後，右派席哈克當選總統，當時國會是1993年選出、右派佔多數的第十屆國會，第二次左右共治結束。總理主政轉為總統主政。1995，密特朗七年任期滿，改選後，右派席哈克當選總統，當時國會是1993年選出、右派佔多數的第十屆國會，第二次左右共治結束。總理主政轉為總統主政。 • 1997年，席哈克為避免第三次左右共治，於是在總統和國會多數同黨的情況下，解散國會重新改選，企圖延續右派勢力。但結果是，國會以左派聯盟為多數勝出，第三次左右共治比席哈克預想的還早一年到，遂任命喬斯班為總理。

9. 2002年，席哈克任期滿，改選，連任，左派多數的舊國會仍在。沒多久國會就因任滿而重選，這次是右派多數，第三次左右共治結束。2002年，席哈克任期滿，改選，連任，左派多數的舊國會仍在。沒多久國會就因任滿而重選，這次是右派多數，第三次左右共治結束。 • 新總統舊國會且兩者不同黨的情況下，新上任總統往往憑藉裙襬效應重選國會，將憲政導往總統主政。舊總統新國會且兩者不同的時，則舊總統只好任命多數派領袖為總理，而不解散國會，總理主政。

10. 總統與國會多數一致時，總統主政；不一致時，總理主政。這背後突顯出來的其實是，新民意表現在「新總統舊國會」或「舊總統新國會」中受到重視，所以才不會出現換軌邏輯與新舊民意衝突的情況。總統與國會多數一致時，總統主政；不一致時，總理主政。這背後突顯出來的其實是，新民意表現在「新總統舊國會」或「舊總統新國會」中受到重視，所以才不會出現換軌邏輯與新舊民意衝突的情況。 • 但這種因果關係似乎不是必然的。2000年台灣總統陳水扁上任後，就面對這窘境。

11. 第二節　確保法國憲政運作換軌順暢的制度性因素第二節　確保法國憲政運作換軌順暢的制度性因素 • 五種制度性因素確保換軌順利，前三個針對「新國會舊總統」不同黨的情況下，總理主政；後兩個針對「新總統舊國會」不同黨的情況下，總統主政。

12. 1. 國會中穩固團結的多數聯盟與兩輪投票制的國會議員選制 • 在國會多數與總統不同的情況下，其實密特朗大可繼續任命同黨黨員為內閣，但他尊重民意沒有這樣做。除個人選擇之外，有什麼制度性因素讓他其實不得不這麼做嗎？國會中穩固團結的多數聯盟，而之所以如此又是因為兩輪投票制的國會議員選制。

13. 2. 行政指揮系統的一元化 雖然總統有部份行政權，但行政部門的指揮系統都在總理轄下。被認為屬於總統的軍事和外交權，沒有總理轄下國防部和外交部配合也沒用。 • 3. 總統沒有將總理主動免職的憲法權力 憲法上，總統對總理有任命權，無主動免職權；憲法第八條規定，總統須在總理提出總辭要求的情況下，才能將他免職。

14. 4. 總統的主動解散國會權 • 5. 兩輪對決制的總統選制及總統與國會議員選制之一致 • 總統解散國會後，新選出國會之多數黨和總統不同黨是可能的，但第五共和目前沒有發生過，主要制度性原因：兩輪對決制的總統選制及總統與國會議員選制之一致

15. 第三節　我國憲政運作無法順暢換軌的制度性因素第三節　我國憲政運作無法順暢換軌的制度性因素 • 2000年大選之前，國會多數皆同總統，都是總統主政；大選後，首度面臨總統與立院多數不一致的情況，至今兩次立委選舉，仍皆不一致。「新總統舊立院」和「新立院舊總統」不一致的情況各出現兩次。憲政上卻從未換軌。都是少數政府總統主政的情況，原因何在？

16. 1. 立法院中沒有穩固團結的多數黨與SNTV立委選制 之所以不畏國會多數，讓總統繼續任命自己人，是因為國會政黨體系其實是相對鬆散的，總統有把握，就算立委不滿，他們也無法倒閣。這又與單記非讓渡投票有關。

17. 2. 行政指揮系統二元化 以國防為例，總統有軍令權，行政院長有軍政權。就算總統面對與其不一致的新立法院多數，一時之間迫於立法院多數加力而勉為其難地任命不同陣營的人士為行政院長，總理（行政院長）主政的態勢也不一定能夠完全確立。

18. 3. 總統在實際憲政運作上對閣揆有主動免職權 • 4. 總統沒有主動解散立院的權力 • 5. 相對多數制的總統選制以及總統立委選制的不一致

19. 第四節　我國未來憲政體制變遷的可能路徑 • 我們憲政體制方向離內閣制越來越遠，從整以趨勢來看，一旦此一動力持續增強，未來憲政體制的變遷方向有可能衝破行政對立法負責的這個柵欄，使台灣憲政越軌為總統制。不過本文認為這可能性不高，因為受到第七次修憲後立委席次減半與選制改革所發生的作用制約，會持續在半總統制上運行，甚至有機會轉形為一元型半總統制。

20. 第七次修憲將立委席次減半為113席，選制改為單一選區兩票制，113中，區域立委占73席，約美三十二萬人口劃分為一選區。嘉義市、花蓮縣、台東縣、澎湖縣、金門縣及連江縣，人口少卻有一名立委，出現過度代表的情況。而且這些正好多是國民黨的票倉。再加上，國民黨亦在原住民席次中占優勢。第七次修憲將立委席次減半為113席，選制改為單一選區兩票制，113中，區域立委占73席，約美三十二萬人口劃分為一選區。嘉義市、花蓮縣、台東縣、澎湖縣、金門縣及連江縣，人口少卻有一名立委，出現過度代表的情況。而且這些正好多是國民黨的票倉。再加上，國民黨亦在原住民席次中占優勢。

21. 2004年，立委選舉結果，73選區中，藍在41個選區占優勢，綠在32個選區占優勢。藍的在區域立委已領先九席，再加上原住民部份，就更多了。2004年，立委選舉結果，73選區中，藍在41個選區占優勢，綠在32個選區占優勢。藍的在區域立委已領先九席，再加上原住民部份，就更多了。 • 若國民黨在未來持續於立院占多數，他們可能會朝內閣制方向前進，而民進黨當然不會同意這個方向。雙方僵持下，既存在內閣對國會負責的精神又強調總統憲政角色的半總統制，應該還是我國憲政體制在可見未來所會採行的制度。

22. 但有可能走向一元型半總統制，往法國換軌憲政前進嗎？但有可能走向一元型半總統制，往法國換軌憲政前進嗎？ • 單一選區兩票制弄下去，適必增強黨紀與黨中央之發揮，單一選區造成現任優勢，改選變動的可能性將會降低，即連任失敗的風險與改選的成本將會降低，這也將使立院較不怕倒閣後被總統解散，因而增加立院通過倒閣的可能性。

23. 在此情形下，一旦立院存在穩固團結之多數黨，當總統與立院多數不一致時，總統屈服於立院多數的壓力而任命立院多數人士組閣的可能性大增。因此立委選制改變，可謂移除了目前不利於我國換軌制憲政運作的其中一個障礙，增加了憲政體制轉向一元型半總統制的動力。在此情形下，一旦立院存在穩固團結之多數黨，當總統與立院多數不一致時，總統屈服於立院多數的壓力而任命立院多數人士組閣的可能性大增。因此立委選制改變，可謂移除了目前不利於我國換軌制憲政運作的其中一個障礙，增加了憲政體制轉向一元型半總統制的動力。

24. 結語 • 但，在當前選制和憲政體制下，若總統和立院多數──像2014年當下的情況──都是同一黨呢？我們還能制衡這個總統嗎？

28. 半總統制的演化-「總統化」與獨立內閣 郝培芝，2013，半總統制的演化:總統化與內閣不穩定，問題與研究:52卷1期

29. 演化動力與調整機制 • 半總統制體制變遷大多為既有體制下微調（總統化或議會化），很少直接轉換為總統制或議會制。 • 制度產生微調的動力，主要是為回應半總統制下，國會多數與總統不一致的典型制度問題，如：共治、分立政府、少數政府。

30. 調整機制： 改革選舉時程，調整國會任期與總統任期，減少分裂政府產生。

31. 選舉時程與政黨體系 法國的蜜月期選舉制（國會選舉與總統選舉同時或相近），造成法國政黨體系兩大黨化，第三黨不易出頭，其影響大於選舉制度對政黨體系的影響。

32. 獨立內閣與專業內閣 • 主要問題：「總統化」對於半總統制國家運作會產生什麼政治影響？尤其是對「內閣組成」與「內閣性質」的影響。 • 研究發現，半總統制的下總統有民意基礎，組閣考慮的是效率而非政治分配，因而偏好使用專業人士或非同一黨人士組閣。 • 馬英九總統任內，內閣擁有博士背景人數不少，臺灣內閣是否有「專業內閣」、「獨立內閣」的傾向？

33. 獨立內閣與專業內閣 • 獨立內閣： 　或稱「非政黨內閣」，指內閣的組成包括無黨籍人士以及他黨（非同一政黨）閣員。 • 專業內閣： 　以具有行政經驗或專業背景為主的內閣，強調效率和經驗。

34. 根據數據，半總統制國家比起內閣制國家，呈現較高比例的獨立內閣。根據數據，半總統制國家比起內閣制國家，呈現較高比例的獨立內閣。

35. 獨立內閣與專業內閣

36. 獨立內閣與專業內閣 • AmorimNeto and Strom認為非政黨內閣比例： • 與總統權力成正比 • 與未來選舉不確定性成正比 • 與效率考量成正比 • 與總統解散國會成本成反比 • 非共治期間比例較低 • 少數政府比多數政府較易產生

37. 法國個案檢視 • 政府體制的影響：法國第五共和半總統制比起第四共和議會制，獨立內閣比例提高20%。 • 總統權力和特色的影響：法國總統組閣確實傾向專業與獨立內閣。 • 政黨體系的影響：政黨數目越少，獨立內閣越多。

38. 法國個案檢視 • 第一次共治： 左派總統，右派總理，總統任用非政黨人士以保持中立。 • 第二次共治： 左派總統，右派總理，但右派佔國會80％以上的席次，勢力極大，總統放手由總理右派政黨人士主導內閣。

39. 法國個案檢視 • 共治或非共治的影響： • 總統為議會多數黨領袖，或總統總理不同黨派，但屬同一意識形態陣營，獨立內閣比例高。 • 共治時期： 一般而言，由於法國憲法的規定，雖由總理組內閣，但總統仍有權力影響內閣組成，尤其國防和外交部長通常被視為憲法保留給總統任命的領域。

40. 臺灣個案檢視 • 政治生態： • 2008年與2012年兩次大選結果皆為國民黨形成多數黨政府及一致型政府（總統與國會多數同黨）。 • 單一選區兩票制，使得政黨體系兩大黨化。

41. 臺灣個案檢視 • 作者透過「黨務經驗」、「行政經驗」、「獨立人士」三項指標，檢驗臺灣內閣是否有專業化傾向及獨立內閣的色。 • 結果顯示： 不管是陳水扁任內（2000年～2008年）或馬英九任內（ 2008年～2013年），臺灣內閣專業性的傾向非常明顯，黨務系統參與內閣組成比例並不高。

42. 法國與臺灣 • 共同處： • 體制調整的動力：分立政府 • 體制調整機制：修改選舉時程及任期 • 皆產生一致性政府 • 皆導致兩大黨化 • 皆造成總統權力增加

43. 獨立內閣與專業內閣 • 臺灣與法國一樣，蜜月期選制降低分裂政府產生的情況，同時也使國會選舉越來越依賴總統選舉，進一步改變半總統制二元民主正當性，使得總統權力大增，強化總統組閣的能力。 • 而總統組閣往往是效率考量高於政治分配，使得獨立非政黨內閣比例大增。

44. 獨立內閣與專業內閣 • 既然總統權力越大越偏好任用獨立內閣，反向來說，獨立內閣的多寡，可以被視為檢驗半總統制「總統化」的指標。 • 獨立內閣比例增加的同時，半總統制亦有內閣專業化的傾向，任命具有行政經驗及專業背景的人士，如同總統制下的「行政內閣」。

45. 問題與討論 • 作者從實證分析，指出實際上臺灣不管在少數政府或一致政府下，內閣皆傾向專業化。你能舉出造成此經驗背後的原因嗎？ • 作者認為「總統權力越大越偏好任用獨立內閣。 」背後假設為何？為何不會產生「權力越大越偏好酬庸同黨人士」？