Indebitamento, debito e vincoli internazionali

1. Indebitamento, debito e vincoli internazionali Lezione 3 Scienza delle finanze I – CLEP a.a. 2007-2008

2. Indebitamento e debito

3. RELAZIONE TRA INDEBITAMENTO NETTO (DISAVANZO) E DEBITO Bt-1 = Stock del debito pubblico alla fine del periodo t-1 Dt = Disavanzo del periodo t Bt = Stock del debito pubblico alla fine del periodo t Bt-1 + Dt = Bt

4. RELAZIONE TRA INDEBITAMENTO NETTO (DISAVANZO) E DEBITO Bt-1 + Dt = Bt Questa relazione è vera in astratto. In concreto, ad es., i ricavi delle privatizzazioni vanno a ridurre il debito, ma non l’indebitamento…. Bt-1 + Dt - Ricavi Privatizz. = Bt

7. La variazione del rapporto B/PIL (debito/PIL) dipende da: • saldo primario • costo del debito e debito passato • tasso crescita PIL • dagli incassi delle privatizzazioni (e altre operazioni con effetti sul fabbisogno o sul debito, ma non sul disavanzo)

8. Disavanzo “consentito” per mantenere invariato il rapporto debito/Pil (B/Pil) • Ipotizzo: Pil = 1.000 B= 500 B/Pil = 50% • Ipotizzo inoltre che il Pil cresca al tasso del 10% (ovvero di 100 euro). • Se anche lo stock di debito aumentasse del 10% (50 euro) il loro rapporto resterebbe costante. • 50 è dunque il disavanzo “consentito” per lasciare invariato il rapporto debito Pil.

9. Esempio (disavanzo +; avanzo -)B=500; PIL 1000; tasso crescita 10% 40 50 60 10 0 -10

10. Commento • se il tasso di crescita dell’economia coincide con il costo medio del debito, per mantenere inalterato il rapporto debito/Pil occorre che vi sia un pareggio del saldo primario; • se il tasso di crescita dell’economia è inferiore al costo medio del debito, per mantenere inalterato il rapporto debito/Pil occorre che vi sia un avanzo del saldo primario (il disavanzo è -10); • viceversa, se il tasso di crescita dell’economia supera il costo medio del debito, il rapporto debito/Pil resta invariato anche in presenza di un disavanzo del saldo primario (+10).

11. Importanza stock di debito accumulatoB=1000; PIL 1000; tasso crescita 10% 80 100 120 20 0 -20

12. Commento • quando il costo medio del debito pubblico supera il tasso di crescita del Pil, l’avanzo primario necessario per stabilizzare il rapporto B/Pil è pari a 20, invece che a 10, come era nel caso precedente. E’ dunque tanto maggiore quanto più elevato è il rapporto B/Pil iniziale. • avere per molto tempo rimandato il problema dell’aggiustamento ha aggravato il problema stesso, rendendo l’aggiustamento non solo sempre più necessario, ma anche sempre più “costoso”.

13. Alcune relazioni algebriche (1) Bt-1 + Dt = Bt Bt-1/PILt + Dt /PILt = Bt /PILt Bt-1/PILt + (Gt+iBt-1 –Tt)/PILt = Bt /PILt Bt/PILt= bt Bt-1/PILt = Bt-1/PILt-1 (1+n)= bt-1/(1+n) (Gt+iBt-1 –Tt) = a’ PILt+ iBt-1 a’ = avanzo primario/Pil bt-1(1+i)/(1+n) + a’t = bt

14. Alcune relazioni algebriche (2) bt-1(1+i)/(1+n) + a’t = bt Questa equazione alle differenza converge a una soluzione stazionaria se (1+i)/(1+n) <1 cioè se n>i Db = bt- bt-1 = bt-1(1+i)/(1+n) + a’t - bt-1- Db = bt-1(i-n)/(1+n) + a’t • La variazione del rapporto B/Pil dipende: • Dal debito passato, rispetto al Pil (bt-1) • Dal tasso di crescita del Pil (n) • Dal costo medio del debito (i) • Dall’avanzo primario in rapporto al Pil (a’)

15. Cause dell’andamento del rapporto B/PIL • anni 70, metà 80: elevati disavanzi primari • da seconda metà anni 80 a seconda metà anni 90: divario costo del debito (elevato) e tasso di crescita (basso) • gli avanzi primari dal 92 al 95 non sono stati sufficienti, dato l’elevato divario tra tassi di interesse e di crescita, a stabilizzare il rapporto • il rapporto debito/pil cala solo dal 1995 • Il rapporto debito/pil è tornato ad aumentare nel 2005 (vedi dati più recenti)

17. Alcune relazioni algebriche (3) Db = bt-1(i-n)/(1+n) + a’t Che valore deve assumere a’ (principale strumento in mano a governo e parlamento per controllare il debito) per stabilizzare il rapporto debito/Pil (Db=0)? a’t = - bt-1(i-n)/(1+n) Se i>n, a’ deve essere negativo, ossia deve esservi un avanzo primario e vv.

18. Esempi/Domande • Ipotizzate che l’avanzo primario (a’) tendenziale sia il 2% del PIL, il tasso di interesse sul debito pubblico (i) sia il 6%, il tasso di crescita dell’economia (n) il 4% e il livello iniziale del debito (bt-1) il 125% del PIL. Sarebbe sufficiente, in queste circostanze, un miglioramento del saldo primario fino al 3% del PIL per arrestare la crescita del rapporto Debito/PIL? • Ipotizzate che n= 2%; i=3%; a’ =1,5%; bt-1 = 95%. Commentate la seguente affermazione: “nessuna manovra correttiva si rende necessaria al fine di azzerare la crescita del rapporto D/PIL nel periodo t rispetto al periodo t-1”. • Ipotizzate che i = 4%; n=2%; bt-1 = 106%. A partire da quale soglia di avanzo primario il rapporto debito/pil inizierebbe a ridursi? • Ipotizzate che i = 4%; n=4%; bt-1 = 106%. A partire da quale soglia di avanzo primario il rapporto debito/pil inizierebbe a ridursi?

19. Attenzione! • Si prescinde da altre misure come privatizzazioni e altri interventi di riduzione fabbisogno e debito

20. Perché è necessario aggiustamento? • Esiste un limite al rapporto B/PIL? • Possibilità di instabilità e crisi finanziarie…. • Perdita di flessibilità nell’uso delle politiche di bilancio…

21. Vincoli internazionali • Trattato di Maastricht (1992) • Patto di stabilità e crescita (PSC; 1997) • Revisione del PSC (2005)

22. Fasi della UME (principali eventi) • 1990: liberalizzazione valutaria • 1994: istituzione IME, vincoli al finanziamento disavanzo con debito (art. 101 del Trattato UE; clausola di no-bail out) • 1999: BCE e EURO

23. Articolo 101 Trattato UE “È vietata la concessione di scoperti di conto o qualsiasi altra forma di facilitazione creditizia, da parte della BCE o da parte delle banche centrali degli Stati membri (in appresso denominate «banche centrali nazionali»), a istituzioni o organi della Comunità, alle amministrazioni statali, agli enti regionali, locali o altri enti pubblici, ad altri organismi di diritto pubblico o a imprese pubbliche degli Stati membri, così come l'acquisto diretto presso di essi di titoli di debito da parte della BCE o delle banche centrali nazionali”.

24. Criteri di convergenzaper ingresso UME (Trattato di Maastricht ) 1) tassi inflazione non > di 1.5 punti di quella dei tre paesi con inflazione più bassa 2) tassi interesse nominali a lungo non > di 2 punti percentuali di quelli nei tre paesi con inflazione più bassa 3) tassi cambio: assenza di variazioni nei due anni precedenti UME 4) i disavanzi di finanza pubblica non devono essere eccessivi …..

25. …i disavanzi di finanza pubblica non sono eccessivi se: • debito pubblico non > 60% PIL; • disavanzo (indebitamento AP): non > 3% PIL NB Al secondo criterio è stata data interpretazione più rigida, al primo no

26. Che razionalità hanno i vincoli sul debito e sul disavanzo? Molto dibattito… • Vedi motivi detti prima (timore crisi, comportamento da free rider, rafforzamento della clausola di bail out,…) • Si ritiene utile porre un vincolo esterno che disciplini le politiche di spesa dei governi • Perché 3% e 60%? • Media principali paesi (‘92) • Compatibile con crescita 5% circa

27. Bt-1 + Dt = Bt Bt-1/PILt + Dt /PILt = Bt /PILt bt-1 /(1+n) + at = bt at = indebitamento netto/Pil bt-1 =bt=bt+1 = 60% se n = a/(0,6-a) per a=3%,n=5,26%

28. Patto di stabilità e crescita (1997) • Una risoluzione che fissa la cornice politica • Due regolamenti: uno che stabilisce il rafforzamento delle politiche macro-economiche e uno che riguarda le procedure da attuare contro i deficit eccessivi.

29. Patto di stabilità e crescita (1997) • obiettivo di un saldo di bilancio a medio termine prossimo al pareggio o positivo; • nel caso di fluttuazioni cicliche il saldo non può superare il 3%, tenendo conto della normale flessibilità automatica del bilancio e delle politiche discrezionali che i vari paesi potranno intraprendere per fare fronte ad eventuali recessioni;

30. se vi sono condizioni di recessione eccezionali (vi deve essere a tal fine un calo del Pil reale di almeno 0,75%) il deficit può superare la soglia del 3%, ma solo temporaneamente (solo se persistono le condizioni di eccezionalità della recessione). • solo se la recessione è particolarmente grave tuttavia (riduzione Pil superiore al 2%), il disavanzo non viene considerato “eccessivo”; • se è compresa fra 0,75% e 2% la decisione se considerare eccessivo il disavanzo è a discrezione dei ministri finanziari;

31. gli stati membri devono sottomettere programmi di stabilità che verranno regolarmente analizzati dal Consiglio; • vengono inoltre specificate e rafforzate le procedure per evitare l’insorgenza di disavanzi eccessivi; • nel caso di disavanzi eccessivi, vi è un allarme preventivo (segnalazione precoce/ early warning) e gli stati membri devono intervenire; • nel caso in cui i disavanzi eccessivi persistano il Consiglio è invitato ad irrogare sanzioni: nel primo anno la sanzione equivale ad un deposito infruttifero (con un tetto dello 0,5% del PIL). Se il deficit eccessivo persiste dopo due anni il deposito infruttifero è trasformato in ammenda.

32. Conseguenze del Patto • E’ un Patto “stupido” ? (Prodi) Implicazioni negative: • limite all’uso politiche di bilancio • riduzione investimenti • investimenti fuori bilancio (minore trasparenza conti pubblici) • rischi di operazioni di “finanza creativa”

33. Gli Stati membri e l'attuazione del patto • Il primo caso di raccomandazione del Consiglio (segnalazione precoce) ha riguardato la politica di bilancio dell'Irlanda nel 2001 (non perché l’Irlanda fosse in disavanzo, al contrario era in forte surplus, ma per la politica prociclica e il timore di spinte inflazionistiche) • Hanno ricevuto segnalazioni precoci e/o procedure per disavanzo eccessivo molti paesi (tra i 15: Portogallo, Francia, Germania, Grecia, Olanda, Italia)

34. Il dibattito sulla revisione del Patto • Le difficoltà incontrate da alcuni stati membri hanno aperto un vivace dibattito sul PSC e sugli impegni volti a raggiungere saldi di bilancio in pareggio o in attivo. • Il dibattito ha subito un'accelerazione a seguito di una sentenza della Corte di giustizia delle Comunità europee del 13 luglio 2004 in merito alle procedure per disavanzo eccessivo nei confronti della Germania e della Francia (caso C-27/04). (Nel novembre 2003 la Commissione aveva rivolto delle raccomandazioni al Consiglio al fine di far avanzare le procedure per disavanzo eccessivo nei confronti dei due paesi citati. Il Consiglio però non ha dato seguito a tali raccomandazioni e ha sospeso le procedure per disavanzo eccessivo. La Commissione si è rivolta alla Corte di Giustizia)

35. Settembre 2004: Comunicazione della Commissione (COM (2004) 581final) sul rafforzamento della governance economica e sul chiarimento dell'attuazione del patto di stabilità e di crescita. Si propongono possibili miglioramenti del patto. Si concentra l’attenzione sulle evoluzioni dei fattori economici negli Stati membri e sulla sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche. • Al Consiglio europeo del 22 e 23 marzo 2005, i ministri delle finanze trovano un accordo politico per una nuova gestione del PSC. In seguito vengono modificati i regolamenti del PSC.

36. I nuovi accordi mantengono immutati i due criteri del 3% (disvanzo/Pil) e del 60% (debito/Pil). • Vengono tuttavia rilassate le condizioni per avviare le procedure previste in caso di disavanzo eccessivo. • Più precisamente: • nessuna procedura verrà avviata se uno stato membro sperimenta una crescita negativa o un periodo prolungato di bassa crescita, rispetto al potenziale (prima il criterio era più stringente: occorreva una recessione forte con una crescita negativa di almeno il 2%);

37. la procedura nei confronti dei disavanzi eccessivi potrà essere evitata anche se il motivo di scostamento temporaneo del disavanzo dal limite del 3% è dovuto ad «altri fattori significativi», di cui Commissione e Consiglio dovranno tenere conto. • Il concetto, già presente nel Trattato, art.104 (3), viene specificato e chiarito. • Non vi è una individuazione puntuale di voci di bilancio da escludere dal calcolo del disavanzo di riferimento.

38. Viene invece indicato un elenco abbastanza ampio e generico di fattori: • situazione congiunturale, crescita potenziale, sforzo di consolidamento effettuato nei periodi di crescita economica, sostenibilità del debito, qualità globale delle finanze pubbliche, costi sostenuti per rafforzare la solidarietà internazionale e per raggiungere gli obiettivi dell’unione, in particolare quelli di riunificazione, impatto di riforme strutturali, in particolare quella pensionistica, se volta a costruire il secondo pilastro basato sulla capitalizzazione….;

39. I paesi avranno due anni (invece di uno) per correggere un deficit eccessivo. • Questo periodo potrà ulteriormente essere esteso in caso di eventi economici avversi e inattesi, con importanti riflessi negativi sui bilanci, durante il periodo di procedura per disavanzo eccessivo.

40. Possibili conseguenze della riforma • La revisione del Patto di stabilità tenderà ad accentuare le differenze fra paesi e a ridurre il coordinamento delle politiche fiscali. • Si è persa l'occasione di arrivare a un migliore coordinamento delle politiche economiche, obiettivo che si sarebbe potuto raggiungere realizzando una riforma più organica. • I rischi maggiori sono per i riflessi che ciò potrà avere nel lungo periodo sul debito pubblico, che è l’altro criterio per valutare i disavanzi eccessivi, e quello più importante per la stabilità di lungo periodo.

41. Motivo di maggiore preoccupazione: a giocare discrezionalmente la flessibilità consentita è il Consiglio, a cui spetta decidere, agendo a maggioranza qualificata su raccomandazione della Commissione, se esiste o meno un disavanzo eccessivo (art.104(6) del Trattato). • Sono dunque i governi nazionali, e le varie coalizioni che potranno di volta in volta formarsi, in cui un peso importante giocano i grandi paesi, ad avere maggiore potere, con un indebolimento del ruolo della Commissione, da sempre «Custode dei Trattati». • Occorre invece un arbitro esterno, capace di evitare che prevalgano gli interessi di parte piuttosto che quelli dell’Unione nel suo complesso.

42. Evoluzioni • Comunicazione della Commissione al Consiglio (COM(2006) 304 final) del 13.6.2006 sul primo anno dalla rivisitazione del PSC • Vi sono aspetti positivi, relativi alla definizione della procedura per disavanzi eccessivi, la loro identificazione e la razionalità delle misure correttive; • principale aspetto critico: sono inadeguati gli sforzi di consolidamento nei periodi in cui l’economia va meglio (la revisione del PSC prevede che gli aumenti delle entrate dovute alla crescita servano a ridurre il deficit e il debito). Non migliora quanto dovrebbe il saldo strutturale.

43. Altre soluzioni? • Golden rule: disavanzo al netto investimenti • Fondo di stabilizzazione all’interno del bilancio federale • Finanziamento da parte della BEI (Piano Delors) • Maggior coordinamento delle politiche fiscali europee • Potenziamento del bilancio europeo

44. Confronti internazionali

49. Riferimenti Bosi P. (a cura di), Corso di Scienza delle finanze, Il Mulino, Bologna, 2003, cap. 5 “La politica fiscale nell’unione economia e monetaria” Per saperne di più: F. Kostoris, La riforma del Patto di Stabilità e crescita, in M.C.Guerra, A.Zanardi, La finanza pubblica italiana. Rapporto 2005, Il Mulino, Bologna, 2005 documentazione sito www.europa.eu.int ; www.euractiv.com Articoli sito www.lavoce.info Confronti internazionali: Banca d’Italia, Statistiche di finanza pubblica per i paesi dell’Unione Europea, Supplemento al Bollettino Statistico, n.20, dicembre 2005; Eurostat…