第6章 政策要义和新公共管理

1. 第6章 政策要义和新公共管理

2. 近年来 , 公共行政的研究者们已被吸引至公共政策或政策分析这一更广阔的领域 , 并将其作为理解公共组织在表达社会价值中的作用的一种途径。遵循这一途的政策研究专家们将政策过程视为政府运作的核心。 • 政策被视为政府活动的产出 , 政策规划和政策执行因而被视为政治过程的核心。

3. 如果政府的工作是生产政策，那么 , 正确的政府研究应该是公共政策的研究。但是在某些人看来 , 这一公共政策研究已经逐渐涵盖(也许至取代)公共行政的领域 , 成为教育和实务的重心。 • 它不仅提供一套新的观察政府行动的范畴(尤其是那些与统分析有关的范畴), 且还提供一套新的进入公共服务界所需的技能一一-最先进的实证分析和评估技术。

4. 受理性和兴趣范围所束缚的典型的“行政人”, 将被更为现代、理性和更有影响力的政策分析家们所取代。

5. 将公共组织看成政策过程的一部分 , 这开辟了公共组织理论的新道 路。首先 , 公共组织有可能被认为是政治过程的一个组成部分。这就是 说 , 行政不再被视为与政治相分离 , 政策观点肯定了公共组织成员在规划 公共政策时所起的重要作用; 肯定了他们在设计政策和方案时的影响力被 广泛地感受到; 肯定了他们在执行政策过程中不断地形成政策 , 即使正式 的政策被立法、行政或司法部门规定之后。

6. 就这种观点而言 , 政治与行政 的两分是行不通的。其次 , 就相关性质而言 , 这种政策取向认为以价值批 判而非工具模式来从事公共组织的研究至少是可能的。 • 正如我们已经看到的,公共组织的其他观点(尤其是那些与行政理性模式相一致的观点)都建立在事实和价值分离的基础之上,并且以组织中目标取向性行为的事实分析为旨趣。

7. 然而,如果将公共组织作为政策过程的核心,那么这种观点显然太局限了。公共组织在表达社会价值中的作用变得至关重要,相应地 ,一种 更为恰当的研究公共组织的方法就是关注和批判这些组织的价值基础 。

8. 不幸的是 , 公共政策途径的全部希望并未实现。暂且不论其完整性如 何,政策取向并未从根本上改变我们的理论方法。政治和行政分离的再次出现 , 组织中工具性概念的持续甚至扩展都仍然保持着 , 至少在某些研究中是 如此。公共政策研究者对政策规划和政策执行的区分 , 其方式同早期公共行 政的研究者将其工作与政治研究相分离如出一辙。

9. 那些信奉公共政策取向的人仍保持着他们对主流社会科学的认同,包括科学的实证观点和组织中的工具性概念。那些信奉公共政策取向的人仍保持着他们对主流社会科学的认同,包括科学的实证观点和组织中的工具性概念。 • 无论如何,为了理解这些观点,有必要首先审视一下公共政策取向的发展和两项已经成为政策研究核心的论题:回应性和有效性。

10. 6.1 公共政策取向的发展

11. 许多早期公共组织理论家都对政治与行政两分的观点提出批评, 认为 两分观点没有认识到官僚在公共政策形成中的影响力。 • 阿普尔比在《政策与行政》 (1949) 一书中抱怨政策与行政的分离趋势使行政人员( 除了主管人员)在政策制定中不具作用。

12. 相反,他认为“行政人员将持续地为未来立下规则,并将持续地决定此规则的含义和它在行动过程中的意义”(p.?) 。除了这种自由裁量权的运用之外 , 行政人员有渠道了解关于政策问题的重要信息, 并且经常被召集去为立法行动提供一些建议。就这方面而言 ", 公共行政就是政策制定" (p.170) 。

13. 诺顿·朗(Norton Long, 1962, p.67) 写道 “官僚处在政策并且是主要政策中,这表明……在日常生活中,官僚很可能成为我们政策动议的主要来源。” • 至此 , 公共行政的研究者对公共组织在界定公共政策中所扮演的重要角色毫无质疑。

14. 公共机构的 “创议”, 需要一个可作建议依据的坚定的分析基础。这意味着公共政策的研究或分析( 尤其; 所建议的政策结果) 已变得重要。 • 因此 , 公共行政的研究者和实务者有非常实际的理由来参与公共政策的研究。

15. 但理论的关注(主要是来自与公共行政关系不大的政治学者的关注）同样存在。但理论的关注(主要是来自与公共行政关系不大的政治学者的关注）同样存在。 • 这些一般遵循社会科学趋势以及具体遵循政治科学趋势的人极力主张他们的同僚将政策研究的视野置于与日常生活更为相关的事件上。

16. 就更自由的解释而言,有人认为政治科学家们先前忽视了一些社会问题，例如贫穷和城市的衰弱, 因而须为这些问题负责任。 • 就更保守的解释而言,有人认为仔细而理性的分析技术应该为政府的其他部门提供一种 模式并为重建政治科学提供原料。 • 不论从哪一个解释来看,传统政治科学因为太过注重政府的制度和政府行为者的行为而遭到攻击,他们忽略了对公共政策的内容和影响的仔细分析。

17. 政治科学家眼中的公共政策 • 在政治科学家中, 对公共政策的出现至少有两种不同的取向。早期，哈罗德·拉斯韦尔 (Harold Lasswell) 和 “ 政策科学 ” 方法的其他学者们(Lerner and Lasswell, 1960 ) 均感到政治制定过程的系统探究可以在工具性政策和目的性价值之间建立起一种关系。

18. 规定性的建议应遵循对于社会最终方向的规范性选择, 如此也许可达到所要达到的目标。 • 耶兹克尔·德罗尔(Yehezkel Dror, 1968, p.8) 的观点有些相似。他认为政策科学主要针对改进"政策制定系统的设计和运作" 而改进。在他看来,与具体政 策有关的知识应该和与政策制定系统本身有关的知识相整合,同时和如何运作及如何改进相整合。

19. 颇受政治科学家欢迎的第二种方法是运用公共政策的研究来产生有关政治过程的经验性基础知识。颇受政治科学家欢迎的第二种方法是运用公共政策的研究来产生有关政治过程的经验性基础知识。 • 举例而言,托马斯·戴伊(Thomas Dye, 1970) 认为应该保持对规范性和经验性模式做明确的区分,公共政策的研究虽然受规范性的兴趣所引导,但仅能为公共政策提供经验性的解释。" 在选择采用一种经验模式时,我们本身正担负着解释的任务,而非建议的任务" (p. 25) 。

20. 在戴伊的观点中,公共政策仅仅是"政府选择作为与不作为" (1976,p.l)。政策分析则是 " 发现政府做了什么,为什么做以及有什么影响" (1976, p.1) 。 • 公共政策的研究不是将焦点放在特定政策的原因上(也就是说,产生出特定政策类型的政治、社会和经济环境),就是将焦点放在政策的结果上。举例而言,一项特定政策会对某一特定类型的问题产生影响。

21. 无论焦点在哪里,政策分析家的目标是一致的:提供对不同政策原因和结果的描述以及解释。无论焦点在哪里,政策分析家的目标是一致的:提供对不同政策原因和结果的描述以及解释。 • 这一信息可能对政策制定者有用; 然而,对建立这一目标即对政府行动更广泛的理论理解而言,这一信息只是附带的。 • 政治科学家的角色是科学家,而不是拥护者。

22. 在确立一种对公共政策的政治学看法中 , 戴维·伊斯顿(David Eston) 关于政治体系的模式显得尤为重要。伊斯顿(1965, p.110) 认为政治体系包含政治行为者的互动模式,那些人关心的是社会中 "价值的权威性分配 "。环境对该体系产生出各种不同的需求和支持,这些需求和支持通过公共政策这一形式转变成输出。这些输出尔后会反馈到环境中,并影响体系的未来输入。

23. 回应性和有效性 • 弗朗西斯.E·鲁尔克(Francis E.Rourke, 1969)为公共组织的研究者提供了一项对官僚在政策过程中施加影响的仔细分析。 • 鲁尔克认为有三项因素对于机构影响体系的能力至关重要。

24. 第一, 机构依赖于外部的支持 ,支持者的发展有助于其观点的提升。这种支持可能来自政府部门之外(比如来自于支持教育部的教育者或支持森林管理部门的管理者) , 亦可能来自于政府的其他机构,如跨部门的项目。

25. 第二 , 基于所拥有的信息和专业知识的不同 , 各机构在政策体系中的影响力是不同的。这类专业知识也许为受过训练且有经验的机构人员所拥有,他们能影响政治决策者(包括官僚体系中被社会任命的官员 , 立法人员和其他民选的官员),或者为那些 行政人员所拥有, 他们能通过使用裁量权将他们的专业知识运用到对既定政策的执行之中。

26. 第三 , 基于机构内部特征不同 , 尤其是组织的活力和领导的有效性不同,官僚的影响力也有所差异。这一点尤其体现在国务院和国防部之间的传统争斗中,这些争斗通常由一方在坚持其机构地位中表现出来的技巧而决定。

27. 鲁尔克的研究成果的重要性不仅在于描绘了机构有效影响政策输出的方式,而且还在于吸引人们注意这一过程中的伦理和政治含义。鲁尔克的研究成果的重要性不仅在于描绘了机构有效影响政策输出的方式,而且还在于吸引人们注意这一过程中的伦理和政治含义。 • 鲁尔克认为有两大论题值得政策过程研究者注意: 其一 , 回应性 , 即指体系" 促进 官僚的决定与社区或者声称代表民众的官员的偏好相一致" 的程度。其 二 , 有效性 , 即政策所导致的决定" 比其他的备选方案更有可能产生所追求的结果" 的程度(p.3) 。

28. 就鲁尔克的观点而言, 注意到这一点是很重要的:对这两点的关注通常是相互矛盾、彼此冲突的,没有对其中一项的关注可以离开对另一项的关注。 • 例如,鲁尔克认为国家安全事务中的隐秘性可能会潜在地影响回应性和有效性。在第1 章中出现的约翰和卡罗(John and Caral) 的案例中,回应性和有效性的论题不仅是至关重要的,而且是明显对立的。

29. 在本章的后半部中,我们将审视公共政策的研究者们对这些论题的探讨方式。在本章的后半部中,我们将审视公共政策的研究者们对这些论题的探讨方式。 • 然而 ,最终我们将会看到,这两项论题会被合并为对这一点的关切:公共组织中的人员是如何有效地管理变化的过程从而表达社会价值。 • 正因为如此 , 这两项论题是任何公共组织理论的核心。

30. 6.2 公共政策中的回应性 • 回应性的理论已经吸引了很多不同学者的关注, 并已经延伸至许多领域，当然 , 如果公共官僚可以实质性地影响公共政策 , 那么似乎只有考虑能否确保官僚的行为反映社会价值的方式才是正确的。

31. 但其真正的意义是什么呢 ? • 是否意味着那些公共组织人员应将他们本身的影响力限制在影响较小的事务上, 寻求中立以及服从他人? • 是否意味着他们该试图与立法者和民选代表们的心情相符 ? • 当官僚掌握立法者在某一特定论题上受到误导的 信息时, 这种相符的情形该发生吗?

32. 那些公共组织人员达成的公共利益是来自他们自己的观点还是通过民意测试或其他程序测量出来的大多数人的意见 ? • 面临民众不感兴趣的事 , 他们是否有责任去领导而非遵循,他们的知识和专业技能来为公共利益行动 ? • 如果这些问题并不困难的话,那么从而产生与社会价值相一致的政策是否就足够了? • 或者这些政策得以产生的过程本身必须是民主的吗?

33. 雷德福的 " 民主道德 " • 埃米特·s ·雷德福(Emmett S. Readford) 在他所著的《行政国家中的民主》(1969) 一书中详细地论述了这一问题。 • 雷德福认为民主道德依赖于三个关键的问题 , 每一个问题都必须考虑用大型的行政组织对公共政策的发展所产生的实质性影响来审视。

34. 其一 ,民主道德假设人( 个人) 是人这一价值的基本测量标准。它是以个人潜能的完全实现来判断我们的政治或社会体系的。 • 其二 ,它承认所有的人都有权受到社会体系的关注。财富或地位的差别不能作为给予一个团体或另一个团体特殊利益的理由，人人生来平等。 • 其三 ,它假设个人的要求可以通过参与决策过程来得到表达,参与不仅具有工具性价值,对我们目的的实现有帮助,而且对公民民主的发展至关重要。

35. 这种普遍参与的理想、模式很多 , 雷德福指出了以下几种基本的模式: • (1)在教育、公开治理、自由沟通和公开讨论的基础上获取信息; • (2)直接或间接地参与同决定相关的讨论会; • (3)让公众公开讨论任何问题的能力; • (4)不畏惧强制性报复、坚持自己的主张的能力; (5)考虑所有提出的要求(p.8) 。

36. 相比之下,那些主导现代社会的又大又复杂的组织似乎已经被许多非常不同的假定所覆盖:组织的目标胜过个人发展的目的;科层制中不公正的职位安排能最好地为组织利益服务;参与的价值是有限的,只有当它提供额外的信息去提高决策的质量或提高成功执行的可能性时,它才在其 具性意义中体现出重要性(Robert Denhardt, 1981)。

37. 在认识到这些组织不仅为我们绝大多数人提供了生活一生的环境 ,而且能直接地影响公共政策的发展时 , 我们也许会问: • 保持民主的潜在危机是什么? • 我们对民主道德的基本认同是否已受影响或者已被取代? • 我们现在是否选择了一种可以改变的组织的道德? • 如果不是这样 , 我们应该采取哪些措施来保存基本的民主内涵?

38. 虽然这些问题可能(并且应该)被指向所有的组织,但不论传统上被认为是个人的或是公共的组织,雷德福(1969) 将他的反映聚焦于那些直接是政府一部分的行政机构。 • 他指出这些组织建立在结构-功能的方式上 , 从而导致了部门化的政府体系,每一部门都具有政策制定和政策执行的明确责任,每一部门都有专家指导它们对某一小范围论题的关注,而且每一部门都有特殊的利益集团支持。

39. 此外,在这些部门中,并不是每个人对政策制定都有相同的影响力。那些处于较高职位的人和那些具有特殊的专业技能的人组成了一个小群体并构成了组织的权力核心。然而 , 政策很少是由某一单独的个人所主宰的,它是许多人和许多组织互动的结果。

40. 雷德福总结说“在行政世界中,民主理想的实现取决于利益代表是否被包括在决策者的互动过程中。 ”(p. 44) 据此 , 我们也许可以总结说: 行政国家的成长确实重建了民主道德的问题,但没有使其重要性减弱。 • 只要我们认同民主的理想,那么行政国家只有在展现出它增强个人价值 , 实现全体公民平等和普遍参与的能力时才会获得合法性。沿此路径,我们必须审视公共组织的回应性以及确保此回应性的特定的理论和实践努力。

41. 对官僚特性的影响 • 广义上来说, 公共组织理论家已发展出两种不同的途径去探究公共机 构的回应性的问题。 • 一种是试图通过社会化训练或专业标准来影响官僚的特性 , 从而确保回应性。 • 另一种或许对官僚的善意信任不足 , 建议从官僚的阶级代表性到失职人员的免职等方面入手 , 建立更为正式的机制。

42. 很明显,这两种途径无论在理论上还是在实践上都不相互排斥。然而两者之间的差异则反映了在确保公共机构的责任中存在的复杂性。很明显,这两种途径无论在理论上还是在实践上都不相互排斥。然而两者之间的差异则反映了在确保公共机构的责任中存在的复杂性。 • 许多早期学者尝试去具体说明公务员应具备的特性,这一尝试可以追溯到阿普尔比。他一再强调( 并明显地以其本身为例)一整套适合为政府服务的人员的素质。

43. 阿普尔比(1945, p.4) 希望通过那些正欲进入公共行政领域的人的背景或训练,将“公共责任的特殊态度”移植到他们身上。这种特殊的态度和通常所认为的其他管理领域所渴求的特性不同,如人际有效性 代表能力,对决定和执行的关注以及个人动力。相对而言,它与 “民主精神 ”有关联，聚合组织中个人的所有精力和能力 , 使他们充分而热心地参与"(p.46) 。

44. 史蒂芬-K- 贝利(Stephen K. Bailey, 1966, p. 24 ) 也在寻求相同的精神,他诠释了阿普尔比的研究并指出行政人员需要了解公共政策的道德模糊性,承认公共服务的道德优先性和相互矛盾性,以及"(1) 乐观主义(2)勇气(3)仁慈的公平" 等道德素质。

45. 马歇尔·迪莫克(1936, p.132) “希望忠诚、诚实、热情、人性以及其他所有有助于有效和满意服务的特性与行为”。 • 很明显,这些企图找出公务员特性的尝试仍与现实有一定差距。

46. 问题和疑难马上出现: • 我们如何确保我们行政人员身上的这些素质? • 当具有平等的公共精神的官员不同意时会怎么样? • 类似“慈善的公平气质”(Bailey, 1966 ) 的表述 , 如何使其更加具体从而更 加有意义? • 我们对行政人员所持的公共利益的概念可以信任到什么程度?

47. 责任的标准 • 早期的作者对责任问题给出的典型答案与行政管理途径相一致: 宫僚 必须对立法部门和行政主管认真负责。权威与责任的中心必须明确界定并 且被遵守。责任是重要的 , 对于公共服务来说, 责任的确处于核心地位。 责任可以在" 一个从机构政治首脑、总统、国会到普通大众不中断的明确 的层级指挥链" (Appleby, 1952, p.250) 中找到。

48. 虽然这样的一个过程因大民主制中权威和责任的不断增加而变得更加困难 , 但答案在本质上依 然是相同的: 关键问题必须由政治上向人民负责的中央权威来加以解决。 不过其他人则认识到这条途径的困难性。对一位特定的行政人员而言 , 权 责中心的竞争和有时的冲突是时有耳闻的, 这些竞争和冲突会随着决定的 不同在范围或强度上也不同。回应性的问题变得越来越复杂 , 行政人员也 许确实已将其个人偏好加诸决策制定之中。

49. 这样 , 就不能简单地认为一系列抽象的道德会被所有“良好”的行政人员所接受。 • 最起码,我们期望通过行政人员的训练、专业标准或参考某些广义的正义原则能提供一些一般 性的行为指导。

50. 客观责任与主观责任 • 在卡尔·弗雷德里克(Carl Friedrich) 和赫尔曼·芬纳(Herman Finer) 之间发生的一场经典论辩也以责任问题为中心: 客观责任( 或称对其他人 或群体的责任) 与主观责任( 即因感到责任而以特定的方式行事) 之间存 在着差别。