推进新型城镇化与全面深化改革 清华大学中国农村研究院 韩 俊 2013 年 12 月

1. 推进新型城镇化与全面深化改革 清华大学中国农村研究院 韩 俊 2013年12月

2. 中国大陆正在经历快速的 人口城镇化过程 • 1990年到2012年，大陆城镇化水平稳步提高，由22%上升到52.57%。 城镇人口快速增长，由2.54亿人增加到7.11亿人 。 • 预计大陆城镇化水平的峰值在70%～75%之间。2020年将达到60%左右，2030年将达到66%左右。从2011至2030年的20年间，大陆将新增城镇人口3亿人左右。

3. 城镇化的“纳瑟姆”曲线定律 • 美国的城市地理学家Ray.M.Northam在1979年研究提出了城镇化的“纳瑟姆”曲线定律。 • 一个国家城镇化的过程包括三个时期：即发展势头较为缓慢的准备阶段（城镇化水平低于30％）；发展势头迅猛的高速发展阶段（30％至65或75％）；以及发展势头再次趋于平缓的成熟阶段（超过65％或75％）。 • 中国大陆城镇化率在1996年跨国“纳瑟姆”曲线第一拐点，城镇化的第二拐点渐行渐近。

4. 中国大陆潜在经济增长速度正由 高速增长转向中高速增长

5. 迈向高收入国家的道路充满挑战

6. 大陆由高速增长向中高速增长 阶段转换面临挑战 • 能否有效应对和化解伴随增长速度下滑，特别是短期内增速过快下滑所导致的财政、金融、就业、企业盈利等风险； • 能否处理好虚拟与实体经济关系，防止资产泡沫破裂。 • 能否由低成本要素驱动转向由中高级生产要素支撑的创新驱动。

7. 城镇化是扩大内需的最大潜力所在 • 有效利用城镇基础设施建改造空间，以释放内需潜力； • 壮大中等收入群体，使城市经济的增长更趋向消费驱动； • 依靠创新促进制造业转型升级，挖掘产业升级中的投资潜力; • 充分挖掘和释放服务业蕴含的发展潜力.

8. 城市基础设施和住房建设投资的扩大内需潜力有待释放城市基础设施和住房建设投资的扩大内需潜力有待释放

9. 城镇化对经济增长的贡献主要来自两个方面 ：结构效率和聚集效率 • 城镇化结构效率的释放——劳动力从低效的农业部门流向高效的工业部门带来的生产率提高——是支撑经济增长的主要动力； • 城镇化聚集效率的释放——城市规模经济带动的生产率提高——将成为经济继续增长的主要动力。

10. 城镇化面临的严峻挑战 • 粮食安全问题：城镇化的快速推进使中国粮食大陆粮食自给率不断下降。 • 农民工问题：大量农业转移人口不能平等享有基本公共服务，难以融入城市社会。 • 土地问题：城镇用地规模扩张过快，城镇建设对“土地财政”依赖过大。 • 环境问题：城市水资源短缺和空气污染等问题突出，资源和环境压力逐步加大。

11. 当前农业生产经营的基本特征 • 清华大学中国农村研究院于2012年对全国205个村5165个农户进行了“百村千户”问卷调查。调查表明，伴随着农村人口的不断转移，农业劳动力出现了老龄化、兼业化趋势。 • 调查表明，40.3%的家庭土地由妇女耕种，38.5%的家庭土地由老人耕种，二者合计占近80%。 • 只有1/5的家庭土地是青壮年男劳力耕种。在家从事农业的农民中，还有31.7%的人兼业。 • 调查显示，农业生产者的平均年龄为47.3岁。

12. 农业收入不再是农户家庭收入的主要来源 • 调查村农民人均纯收入为7837元（比全国平均水平高23%），其中来自农业的收入占34%。 • 在调查的5165个农户中，58.6%的家庭有人外出。外出农户家庭平均每户4.6人，外出人口2.0人，留守的2.6口人中，有1.6人为60岁以上老人。

13. 农村老龄化问题比城市更为严峻 • 大量农村青壮年劳动力离开农村长期在城镇务工，导致隔代家庭和空巢家庭为主现象加剧。 • 经济发展水平更低的传统农区率先进入了“未富先老”的怪圈。 • 农村老龄化水平高于城镇1.24个百分点，留守老人接近5000万.

14. 城镇化不是灵丹妙药，而是把双刃剑 • 战后发展中国家城镇化的经验表明，在越过50%的城镇化水平之后，许多国家不仅没有随着城镇化水平的提高而走向高收入社会，而是长期陷于中等收入陷阱。 • 如果我国城镇化目标正确、方向对头，走出一条新路，将有利于释放内需巨大潜力，有利于提高劳动生产率，有利于破解城乡二元结构，有利于促进社会公平和共同富裕，而且世界经济和生态环境也将从中受益。 • 如果急于求成，片面追求城镇化率，则会面临巨大风险。

15. 使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程 • 英国从15世纪末的圈地运动开始到19世纪中叶，英国大约用了三个世纪时间完成城市化。 • 法国和美国大致用了一百多年时间来完成人口转移。法国从1846年到1960年，城市人口比例从21 %上升到62%，提高了41个百分点。美国从1820年到1960年，城市人口比例从7%上升到63%，提高了56个百分点。 • 日本用了不到一百年时间来完成人口转移。日本在19世纪70年代明治维新之后，农村劳动力开始向城镇地区流动。到1960年，日本城市化水平也已达到63%。 • 中国大陆城镇化是长期的历史进程，推进城镇化既要积极、又要稳妥。

16. 新型城镇化道路的基本要求 • 工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。 • 以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量 。 • 产业发展、就业吸纳、公共服务和人口集聚相统一。 • 集约、智能、绿色和低碳；城镇网络化、智能化、个性化。

17. 大陆保证粮食基本自给的努力 取得了巨大的成功 • 中国过去三十多年在很少依赖进口的情况下满足了国人的粮食需求和多元的饮食结构。 • 中国大陆人均粮食占有水平已经稳定提高到410公斤以上，比1978年增长近70%。在过去35年里，中国5亿人摆脱了贫困（WB）。

18. 全球粮食安全指数大陆排名中上游 • 英国经济学人智库最近发布《全球食粮食安全指数报告》（Global Food Security Index），中国大陆在107个国家中位居42，报告将中国大陆列入良好表现（Good Performance）一档。 • 相对于人均GDP第52位的排名，中国大陆是为数不多的粮食安全水平超越其社会富裕程度的国家之一。

19. 在国内粮食生产“10 连增”背景下， 大陆粮食进口大幅度增加 • 2004年以来，大陆粮食连续10年增产，2013年中国粮食产量有望迈上12000亿斤新台阶。 • 大豆进口一路飙升，2012年大豆净进口量达到5838.4万吨的历史最高纪录。不仅大豆需要大量进口，近几年小麦、玉米和水稻三大谷物均为净进口。 • 2012年大陆粮食净进口规模达到7748万吨，粮食年度自给率已降至88.4%，其中大豆自给率18.1%。

20. 大陆由中等收入阶段向高收入阶段迈进的粮食供求前景大陆由中等收入阶段向高收入阶段迈进的粮食供求前景 • 未来10-20年，大陆仍处在食物消费结构持续转变的过程中，除了口粮消费会继续下降外，其他农产品的食用消费都还有较大增长空间，粮食需求总量将会持续增长。 • 同时，耕地减少势头不减，水资源短缺加剧，气候恶化影响加深，大陆粮食将面临供需差距的巨大压力。 • 全球粮食市场面临较大的不确定性，如何有效管理风险、如何确保安全稳定的农产品供给成为关键命题 。

21. 大陆人均耕地面积与其他国家的对比

22. 大陆人均淡水资源与其他国家的对比

23. 大陆与世界人均肉类需求预测（公斤）

24. 中国大陆要立足于国内保障粮食安全 • 这是由人口大国的特殊国情决定的。大陆每年粮食消费量占世界粮食贸易量的两倍左右，如果粮食进口过多，不仅国际市场难以承受，也会给低收入国家的粮食安全带来不利影响。 • 这是由大陆农业发展的要求所决定的。我国小麦、水稻、玉米的单产水平分别是单产排在前10位国家平均水平的60%、71%和67%左右。未来大陆粮食增产潜力仍然十分可观。 2020年和2030年我国农业劳动力人仍会多达2.1亿和1.6亿人。如果过度进口粮食，必然会冲击国内粮食生产，造成大量农民失业。 • 作为快速发展中的大国，中国大陆对全球粮食市场的影响以及国际社会对中国的责任要求都在不断增加。大陆立足国内实现粮食基本自给，这也是对全球粮食安全的重要贡献 。

25. 大陆粮食自给率必须保持在较高水平 • 核心目标是口粮绝对安全：大米和小麦自给率基本达到100%； • 基本目标是谷物基本安全：谷物自给率在正常年份保持在90%以上。 • 总体目标是立足国内保障粮食安全。

26. 人的城镇化是核心 • 所谓人口城镇化，就是让农民进城，将农民真正变成新市民的城镇化。 • 2012年全国农民工总量达到26261 万人，其中，外出农民工16336万人。 • 现有城镇常住人口中有2.34亿农民工及其家属。不到４个城镇常住人口中，就有１个是流动人口 。 • 城镇基本公共服务和社会保障没有普遍地、均等地惠及农民工阶层。

27. 人口集聚:城镇化的本质要求 • 以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和城市群的协调发展。 • 我国城市群的发展态势是通过强化城市群内城市之间的分工和联系，提高城市的一体化程度。 • 发展壮大县级城市，积极培育中心镇。

28. 实现农民工向市民角色转变 是大势所趋 • 20多个城市开展的调查表明，新生代农民工没有从事过农业生产的比例高达85%，“亦工亦农”正在成为历史； • 八成农民工即便不放开户口也将长期留在城镇，他们进城的选择与户籍制度是否改变无关； • 外出农民工希望在地级以上大中城市定居的占53.2%，希望在县城或小城镇定居的37.9%，愿意回农村定居的仅占8.9%

29. 农民工的主要利益诉求

30. 户籍制度改革的方向 • 户籍制度改革的方向是注重社会公平，逐步实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，逐步消除户籍人口与非户籍人口之间的一些不平等待遇和差距，保障外来人口与本地居民平等享有基本公共服务，逐步创造居民自由迁徙的公平环境，还原户籍的人口登记功能。 • 全面放开建制镇和小城市落户限制，有序开放中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。

31. 土地城镇化快于人口城镇化 • 2000-2010年，全国平均城市市区人口增速为35.3%，建成区土地面积增速为99.3%，建成区土地面积增速为人口增速的近4倍。 • 过去十年城市的人口密度下降幅度超过25%。

32. 城市开发强度的国际比较 • 北京扣除山区后为57%。上海为43%。深圳为47%。 • 日本三大都市圈为16%，法国巴黎大区为21%。 • 香港面积1104平方公里,不到于北京(1.64万平方公里)的1/10，人口700多万，建成区只有260平方公里，500多平方公里被划成受保护地区。 • 与首尔人口密度相当的广州还可在现有土地上多容纳420万人口，深圳还可以多容纳530万 。

33. 城市土地利用结构明显不合理 • 世界城市存量建设用地中居住用地比重:纽约42.2%,首尔62.5%,伦敦46.7%,而北京仅为30%. • 大陆一线城市容积率普遍偏低:北京住宅用地容积率限制在2.5以下,上海为2.5以下,而香港可以高大10,纽约甚至可以高达12.

34. 城镇建设对“土地财政”依赖过大 • 1999－2012年，政府土地出让收入从514亿元增加到2.89万亿元.土地出让收入占地方财政收入的比重从1999年的9.2％提高到2012年的51.5%。在2010年的最高峰时期，卖地收入占到了GDP的7.5%。 • 2013年1-9月全国土地出让金收入为2.68万亿元，同比增加8900亿元。上海卖地收入最高，全国排名第一，近1568亿元。

35. 香港的土地收入 • 2009年政府财政收入3184亿港元。 • 卖地收入：144.7亿港元，占4.54%。 • 1997-2009年卖地共收入1626亿元，占同期财政收入4.92%。

36. 土地抵押融资的金融风险 • 2010年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为2.5万亿元，占地方政府负有偿还责任债务余额的比重81.2%。

37. 土地制度是城镇化绕不过去的难题 • 保资源：耕地保护难度大。 • 保发展：建设用地矛盾突出。 • 保权益：社会矛盾突出。

38. 大陆土地政策方面的挑战 • 政府对土地一级市场的垄断，导致土地粗放使用，刺激了城市以不合理的方式增长。 • 征地补偿安置标准偏低，征地权行使范围超出了“公共利益”的范畴。 • 农民对土地的权利一直处于相对弱势。 • 地方政府对土地转让收入及土地融资的过度依赖 。 • 耕地保护制度不健全 。

39. 城市与农村在土地权利、管理与市场上的分割 • 总体而言，城市土地比农村土地拥有更完整的权利制度，农村土地所有者和使用者处于更为不利的地位。

40. 国家不断强化对农民权利的保护 • 1984年中央1号文件明确集体所有土地可以以15年的承包期承包给农户。 • 1993年中央规定：在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变。 • 1998年修订过的《土地管理法》明确了农民30年的土地使用权。 • 2003年3月1日生效的《农村土地承包法》进一步继承了这一精神 。《物权法》明确界定农村土地权利是一种传统民法中的用益物权。 • 2008年十七届三中全会提出“现有农村土地承包关系保持稳定并长久不变” 。 • 2013年十八届三中全会：赋予农民更多的土地财产权 （允许抵押）。

41. 土地管理制度如何转型 • 明晰和保障产权:增强土地权利和土地管理的一致性，使农村土地拥有者的权利更加充分而有保障。 • 促进土地节约集约利用:政府集中于土地的用途管制,更有效的发挥土地市场的作用。 • 创立使土地作为地方政府可持续性税收来源的制度安排。探索征收以市场价值为基础的房产税已成当务之急。

42. 借鉴台湾“区段征收”的经验 • “区段征收” 的土地主要分为三大类：“抵价地”（40-50%）、公共设施用地（一般为40-50%）、政府招标出售地（10-20%）。 • 资料显示，自2001年至2011年，台湾通过一般征收办理的面积只有10886.7公顷，而同时期区段征收的土地面积达61514.5公顷（为一般征收的5.7倍），其中公共设施用地就达28057公顷，占区段征收总面积的45.6%。 • 从实施效果看，台湾“区段征收”发还“抵价地”的制度安排，使得农民可以分享土地增值收益。同时，政府可为公共设施无偿拿地。而且，这些公共设施的建设资金来源于政府的售地收入。 • 可以说，台湾用占整个“区段征收”面积10-20%可标售建设用地的收入，为台湾的新都市区提供了完备的公共设施，在保障农民对土地增值的分享的基础上，较好地体现了一部分土地增值收益“归公”。

43. 高能耗的城镇化 • 大陆耗能大户除了传统认识上的重工业，建筑行业的能耗也相当高，大陆住宅和商业建筑的总能耗达到了25%。 • 这一数字，相当于钢铁和水泥两个行业的耗能总和。

44. 大陆城镇化的资源环境成本不断上升 • 根据世界银行的估算，大陆城镇化的资源耗竭（含矿产耗竭、能源耗竭和自然资源耗竭）占国民总收入的比重已从2000年的4%上升到2010年的10%。 • 环境污染（颗粒物排放）造成的损失占国民总收入的比重已从2000年的1%左右上升到2010年的1.2%。

45. 支撑城镇化加速发展的资源利用方式已难以为继支撑城镇化加速发展的资源利用方式已难以为继 • 大陆有69个资源枯竭型城市（占118个资源型城市的58.5%。 • 400多个缺水城市（占661个城市的2/3以上）。 • 500个大型城市中，只有不到1%的城市达到世界卫生组织空气质量标准。

46. 资源粗放利用及其导致的环境退化是城镇化面临的重大挑战 • 大陆单位国内生产总值能耗是世界平均水平的2.2倍，是发达国家的3-4倍； • 大陆万元国内生产总值用水量是世界平均的5倍，城市人均建设用地130多平方米，高于发达国家人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平。 • 由于资源利用效率低，加上能源结构不合理，我国碳排放总量已于2006年超过美国，据世界首位；如果维持目前的能源利用方式，我国人均碳排放预计于2017年超过美国，成为25个碳排放大国中人均碳排放最高的国家。

47. 城镇空间布局失衡，城市内部功能结构不合理 • 空间形态普遍呈现以主城区为主、 “摊大饼”方式向外蔓延发展; • 城市内部铺张浪费和过度密集并存:老城区过度拥挤，密度大，容积率低;新城区贪大求洋,开发区铺张浪费; • 城市交通拥挤从特大城市向一般城市迅速蔓延，“城市病”逐步加重.

48. 推进绿色和可持续的城镇化 • 改变高碳、粗放的城镇化道路,推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节能、节地、节水的新型城镇化道路。 • 理顺资源税和资源费的关系, 较大幅度地提高资源税率 。 • 利用科技革命的机遇，大力发展绿色经济和低碳技术，推动新兴产业的崛起和传统产业的改造，抢占未来发展的制高点，

49. 按照现行的办法，城镇化的庞大投资需求难以满足 • 地方融资平台自身风险偏大，融资能力难以扩大； • 市政债发行尚存在法律等方面的限制，约束机制也没有建立起来； • 在现行体制下民间资金很难进入基础设施投资领域。

50. 建立多元可持续的资金保障机制 • 加强对地方融资平台的风险管控，使银行资金在有效控制风险前提下支持城镇化建设 。 • 扩大市政债发行规模，提高直接融资的比重。 • 进一步开放投资领域，允许民间资本参与受限制产业的投资，在医疗、保健、教育、体育、金融等领域，放松管制，让民营企业在市场上平等竞争。 • 对于一些具有自然垄断性质的行业如城市供水、供气、垃圾处理、污水处理等公用事业，以特许经营的方式引入民间资本。 • 加快房产税立法并适时推进改革。