Década de 80: Análise da Posição Fiscal no período de alta inflação

1. Década de 80: Análise da Posição Fiscal no período de alta inflação

2. REFERÊNCIAS • 1. CAPÍTULO 5 – GIAMBIAGI E ALÉM • 2. VASCONCELOS ET AL. ECONOMIA BRASILEIRA CONTEMPORÂNEA – CAP. 12 • 3. JALORETTO, C. POLÍTICA FISCAL E DÍVIDA PÚBLICA. SEIS DÉCADAS DE DÉFICIT PÚBLICO NO BRASIL.

4. (Década de 70) • Até então, o orçamento fiscal aprovado pelo Congresso Nacional apresentava-se tradicionalmente equilibrado e não refletia adequadamente o total dos gastos públicos. • Grande parte fluía por meio do Orçamento Monetário, que, sob o comando do Ministério da Fazenda e sem a aprovação legislativa, se encarregava de financiar a compra de produtos agrícolas, o crédito rural, as exportações, os subsídios e as operações de fomento. • Orçamento monetário: refere-se a dispêndios e recursos das autoridades monetárias (BC e BB) tendo o objetivo de fixar limites exógenos à expansão da base monetária.

5. Década de 80 – base para hiperinflação • Ocorreram importantes reordenamentos institucionais: fim da conta movimento do BB no Bacen criação da Secretaria do Tesouro, proibição do financiamento do tesouro pelo Bacen • Sucessão de resultados fiscais negativos e crises no BP • Conseguia ajuste interno às custas de desajuste externo.

6. Década de 80 – base para hiperinflação • Parcela do déficit operacional financiado com emissão monetária delineou o seguinte quadro: • Base monetária (1,4% do PIB) 1983 => 5% do PIB em 1989 • Inflação 211% => 1782,9% • Predominavam economistas que ressaltavam “o caráter financeiro do déficit” (tem como origem os juros reais da dívida interna e externa + custo de rolagem da dívida), rejeitando necessidade de ajuste fiscal para estabilização.

8. Início dos anos 80: Ortodoxos vs EstruturalistasReceita ortodoxa do FMI para a redução do déficit A) Contenção da Demanda Agregada • Redução de gastos públicos, principalmente em investimentos • Aumento das taxas de juros e restrição de crédito • Redução do salário real (política salarial) mediante sub-indexação do salário e desemprego gerado pelo contexto de recessão econômica B) Tornar estrutura de preços relativos favorável às exportações • Desvalorização da moeda doméstica • Estímulo à competitividade industrial pela contenção de preços públicos, provimento de subsídios e incentivos à exportação.

9. DESTAQUES PARA AS MEDIDAS TOMADAS PARA VIABILIZAR AS METAS DE AJUSTAMENTO EXTERNO (primeira metade dos anos 80) : MAXI-DESVALORIZAÇÃO CAMBIAL EM 1983 + CONTENÇÃO DE CRESCIMENTO INTERNO Resultado: “O AJUSTE PRATICAMENTE EQUILIBRA A BCC (1984), MAS NÃO RESOLVE OS PROBLEMAS DECORRENTES DE NOVA SITUAÇÃO DE ESCASSEZ DE RECURSOS EXTERNOS” PORQUE? TRATA-SE DO COMPONENTE EXTERNO DA TRANSFERÊNCIA “MEGASUPERÁVITS” COMERCIAIS SÃO GERADOS, MAS O PAGAMENTO DOS JUROS DA DÍVIDA EXTERNA PRATICAMENTE ZERA O BALANÇO DA CONTA CORRENTE = [B. COMERCIAL(+) + B. SERVIÇOS (-)]

10. Indicadores do Setor Externo Brasil, 1979-1985 (US$ bilhões) Governo do Presidente Figueiredo Sarney

11. A princípio, vitória da “ortodoxia” 1981 1982 1983 1984 NFSP apresenta redução: de 6,8% do PIB (1981/82) para 3,2% do PIB (1983/84) 1982: inflação estável (desacelerada, embora em torno de 100%) No entanto, consistiu em uma “pressão” apenas temporária no déficit, uma vez que não resulta da tomada de medidas estruturais.

12. Problemas decorrentes do contexto existente: Déficit público apresenta um certo ajustamento Piora o resultado operacional:principalmente devido aos juros, embora o resultado primário também piore 1981/82 1984 1985

13. Combate à Inflação na Nova República NOVO GOVERNO ASSUME EM 1985 - “NOVA REPÚBLICA” Governo elege o combate inflacionário como principal meta. Tenta realizar o controle de diferentes formas, com diversos planos econômicos que visam quedas abruptas da inflação, intercalados por períodos de controles ortodoxos. Fase marcada por: • Grandes oscilações nas taxas de inflação e de crescimento econômico; • Completa deterioração das contas públicas

15. PROBLEMA DO DIAGNÓSTICO (1985/89) ESTRATÉGIA PARA AJUSTE FISCAL ENCONTRA RESISTÊNCIAS. POSIÇÃO BASEADA EM ARGUMENTOS COMO: BOM RESULTADO FISCAL EM 1984 MINIMIZA SENTIDO DE URGÊNCIA DE PROGRAMAÇÃO FISCAL EM 1985. DIAGNÓSTICO OFICIAL - DÉFICIT PÚBLICO NÃO ERA PROBLEMA IMPORTANTE A SER ATACADO. • MAIS IMPORTANTE QUE O TAMANHO DO DÉFICIT, ERAM AS SUAS CONDIÇÕES DE FINANCIAMENTO. - A POSSIBILIDADE DE EMPRÉSTIMOS PELA COLOCAÇÃO DE TÍTULOS EVITA O AUMENTO NA OFERTA MONETÁRIA E PREVINE A INFLAÇÃO.

16. Década de 80 1984: Proposto o reordenamento das instituições encarregadas de conduzir as políticas monetária e fiscal. • O governo encontrou sérias resistências na burocracia do Banco do Brasil, mais uma vez preocupado com a possibilidade de perda de poder político, em contraste com o relativo apoio dos burocratas do Banco Central, que viam na proposta a possibilidade de finalmente se verem livres da subordinação ao Banco do Brasil na condução da política monetária. • A resistência do Banco do Brasil foi apoiada pela bancada dos deputados-funcionários, então em número relevante, e atrasou o processo em dois anos.

17. Reordenamento Institucional 1986: • Primeiras tentativas de reordenamento institucional: Dá-se a separação entre o Banco do Brasil e o Banco Central do Brasil, • o congelamento da conta movimento entre essas duas instituições, posteriormente eliminada, • a absorção pelo Orçamento Geral da União das operações fiscais contidas no Orçamento Monetário e a criação da Secretaria do Tesouro Nacional, consolidando o reordenamento institucional.

18. Reordenamento Institucional 1988: • Fim da conta movimento do Banco do Brasil no Banco Central, a criação da Secretaria do Tesouro Nacional e a proibição do financiamento do Tesouro pelo Banco Central, expressa na Constituição de 1988. • Vários planos heterodoxos de estabilização foram utilizados - não continham cláusula alguma de ajuste fiscal, e cujo resultado, além de provocar o recrudescimento inflacionário, gerou a piora do déficit público.

19. Os primeiros resultados obtidos pela nova metodologia “abaixo da linha”, indicam uma sensível piora dos resultados operacional e primário ao longo do período, • com a redução do financiamento interno e externo e o consequente • incremento do financiamento inflacionário do déficit.

20. Endividamento Externo • Em termos de endividamento externo, nota-se a redução significativa após a moratória de 1987 (muito criticada pela forma e fundamento “político”), fechando a década nos mesmos níveis de 1982. • Esse comportamento, associado ao crescimento da dívida interna, reflete a troca do endividamento externo pelo interno, • face às dificuldades de obtenção de fontes externas de financiamento após a moratória mexicana de 1982.

22. REDEMOCRATIZAÇÃO DA ECONOMIA: GOVERNO SARNEY --------------------------------------------------------- 1986 Plano Cruzado 1987 Plano Bresser 1989 Plano Verão 1981 1984 1985 1989 1990 Agravamento do Déficit Público, das Contas Externas (volta ao FMI) e Patamares inflacionários de 3 a 4 dígitos Pequeno Ajuste-NFSP

23. Plano Cruzado (28/02/1986) Principal característica: • Introduz nova moeda – cruzeiro é substituído pelo cruzado • define regras para a conversão de preços e salários de modo a evitar efeitos redistributivos. Ou seja, busca promover “choque neutro”. • Objetivo: romper com a tendência inflacionária e também de alongar o horizonte de cálculo e trazer a “normalidade”para as regras de formação de preços.

24. Principais medidas do Plano Cruzado 1. Ativos financeiros: • Substituição das ORTNs pelas OTNs que teriam valor congelado por 12 meses. • Para contratos pós-fixados os juros acima da correção monetária transformaram-se em juros nominais, sujeitos à proibição da indexação de contratos com prazos inferiores a 1 ano. • Exceção feita para a caderneta de poupança – reajuste trimestral.

25. Principais medidas do Plano Cruzado • 2. Salários: convertido pelo poder de compra dos últimos seis meses + abono (8-16%) + gatilho quando a inflação atingisse 20% • 3. Preços: congelados (28-02-86) – sumiram das prateleiras • 4. Taxa de câmbio: fixada ao valor de 27 de fevereiro • 5. Aluguéis: tiveram valores médios recompostos através de fatores multiplicativos Não foram estabelecidas metas para política monetária e fiscal.

26. Resultados do Plano Cruzado • Sucesso inicial – queda abrupta da taxa de inflação + grande apoio popular • Impacto imediato: • Explosão do consumo em decorrência do aumento do salário real, da "despoupança" (ilusão monetária) devido • à queda da taxa de juros nominais, • diminuição do recolhimento de imposto de renda pessoa física na fonte, • consumo reprimido durante recessão, • preços defasados e medo do descongelamento dos preços.

27. Resultados do Plano Cruzado • Problemas pós 1987 – inflação reaparece e dispara o gatilho. Rompe-se o controle de preços. FEV/87: Moratória para estancar perda de reservas em razão de saldos negativos da Balança Comercial.

28. 3 PLANOS DE AJUSTE ECONÔMICO GOVERNO SARNEY 1986 Plano Cruzado 1987 Plano Bresser 1989 Plano Verão ----------------------------------------- 1981 1984 1985 1989 Pequeno Ajuste -NFSP Agravamento do Déficit - PROMOVE-SE AJUSTAMENTO DO DÉFICIT: PROVOCA RECESSÃO, MAS A INFLAÇÃO NÃO É CONTROLADA

29. Plano Bresser Mix de ortodoxia com heterodoxia • Não tinha por objetivo a inflação zero nem eliminar a indexação, apenas deter a aceleração inflacionária e evitar a hiperinflação, promovendo um choque deflacionário com a retirada do gatilho e a redução do déficit público. Diferentemente do Plano Cruzado, introduziu uma política monetária e fiscal ativa – mantendo taxa de juros reais positiva para inibir a especulação com estoques e aumento do consumo. Compromete-se com a independência do BACEN, mas as medidas foram frágeis, não atingindo seus objetivos. Plano bem-sucedido em: recuperar B.Comercial, diminuir déficit público e queda inicial da inflação. Porém desestrutura a produção – cai produção industrial + aceleração inflação.

30. MUDANÇAS INSTITUCIONAIS -1985/1989 O MARCO INSTITUCIONAL EM QUE OPERA A POLÍTICA FISCAL ESTEVE SUJEITO A DUAS MUDANÇAS CONTRADITÓRIAS: Por um lado: AVANÇOS CONSIDERÁVEIS DO PONTO DE VISTA GERENCIAL (TRANSPARÊNCIA DAS INFORMAÇÕES). Por outro lado: A CONSTITUIÇÃO APROVADA LIMITOU A MARGEM DE MANOBRA DAS AUTORIDADES GOVERNAMENTAIS. (PARCELA DE RECURSOS DISPONÍVEIS “ENCOLHE”DEVIDO AO AUMENTO DE GASTOS DETERMINADO PELA NOVA CONSTITUIÇÃO E MAIOR IMPORTÂNCIA RELATIVA DE RECEITAS VINCULADAS.)”

31. Dívida Líquida do Setor Público • Os anos 1980 foram marcados também pelo início da mensuração da dívida líquida do setor público, conforme pode ser visualizado na Tabela 13 (próximo slide). • Pode-se notar que a dívida subiu dez pontos percentuais do PIB entre 1982 e 1989, fruto do acúmulo de déficits fiscais no período, conforme comentado anteriormente.

33. Composição do endividamento • Em termos de endividamento externo, nota-se a redução significativa após a moratória de 1987, fechando a década nos mesmos níveis de 1982. • Esse comportamento, associado ao crescimento da dívida interna, reflete a troca do endividamento externo pelo interno, em face das dificuldades de obtenção de fontes externas de financiamento após a moratória mexicana de 1982.

34. Década de 90 • Plano Collor • Plano Real

35. PLANO COLLOR • Implantado em março de 1990, o plano de estabilização centrou forças na retenção compulsória e na tributação dos ativos financeiros. • Em termos fiscais, resultou em um excepcional resultado fiscal positivo.

36. EFEITO BACHA E AJUSTE PRECÁRIO: 1990/94 GOVERNO COLLOR (1990) “PILARES” DO MODELO DE DESENVOLVIMENTO BASEADOS EM: SUBSTITUIÇÃO DE IMPORTAÇÃO, PROTECIONISMO E FORTE INTERVENÇÃO ESTATAL - QUESTIONADOS. MUDANÇAS NO MODELO ECONÔMICO: - PROCESSO ACENTUADO DE ABERTURA ECONOMIA; - PROGRAMA DE DESESTATIZAÇÃO. - COMBATE AO DÉFICIT PÚBLICO GANHA DESTAQUE

37. Barbosa e Giambiagi entendiam que os resultados positivos das contas públicas refletiam mais que “simples manobras de caixa por parte da política econômica para apresentar resultados positivos”. • Entendiam que as transformações estruturais que ocorriam no país reforçavam o controle fiscal e afetavam positivamente o resultado das contas públicas.

38. Elencavam como reformas estruturais: • a privatização, ainda em início; • a limitação do endividamento estadual e municipal, correspondente a um dispositivo constitucional limitando a rolagem da dívida mobiliária estadual e municipal; • a redução dos benefícios pagos pela Previdência; a reformulação do setor elétrico; • a lei de modernização dos portos e a concessão de serviços públicos.

39. O período 1991/1993 mostra o relativo equilíbrio das contas públicas, apesar de uma menor carga tributária em relação à arrecadação excepcional de 1990. Em 1993 evidencia-se o aumento das despesas com previdência e o corte de subsídios.

40. Finalmente, o ano de 1994 apresentou um resultado operacional superavitário, possivelmente devido ao aumento da receita tributária, obtida pelo fim do Política Fiscal e Dívida Pública – efeito Olivera-Tanzi quando da estabilização e pela redução do pagamento de juros externos, devido a dois fatores: i) a valorização da taxa de câmbio e ii) a finalização da renegociação da dívida externa.

41. INDEXAÇÃO DA RECEITA • EFEITO DA INFLAÇÃO SOBRE O TAMANHO DO DÉFICIT. • - QUANTO MAIOR A INFLAÇÃO, MAIOR O DÉFICIT PELA DEFASAGEM ENTRE O FATO GERADOR DOS TRIBUTOS E O SEU EFETIVO RECOLHIMENTO AOS COFRES PÚBLICOS. • “EFEITO - TANZI” era MINIMIZADO NA NOSSA ECONOMIA em função de mecanismos que promoviam a indexação: • - DIMINUIÇÃO NO INTERVALO DE RECOLHIMENTO DE IMPOSTOS; • - O VALOR A SER COBRADO EXPRESSO EM UNIDADE DE REFERÊNCIA E NÃO EM MOEDA NOMINAL.

42. EFEITO DA INFLAÇÃO SOBRE UM DÉFICIT ELEVADO INDEXAÇÃO DA RECEITA • EFEITO DA INFLAÇÃO SOBRE A RECEITA PÚBLICA DIFERE DE OUTROS PAÍSES: PROTEGIDA DO “EFEITO TANZI”: REFERE-SE À PERDA DE VALOR DA RECEITA PELA DEFASAGEM ENTRE O FATOR GERADOR DESSA E O PRAZO DE RECOLHIMENTO EM UM CONTEXTO INFLACIONÁRIO (ARGUMENTA-SE QUE ISSO NÃO OCORRE, PORÉM, NA ECONOMIA BRASILEIRA DEVIDO À INDEXAÇÃO E CORREÇÃO DO VALOR DO TRIBUTO) • DUAS FORMAS PELAS QUAIS AS UNIDADES ARRECADADAS REAGEM À INFLAÇÃO ELEVADA: • 1. DIMINUIÇÃO DO INTERVALO DE ARRECADAÇÃO; 2. EXPRESSO EM UNIDADES DE VALOR DE REFERÊNCIAS (UFIR) • 2. VALOR REAL DO GASTO - RETENÇÃO DE LIBERAÇÃO DE PEDIDOS - “EFEITO TANZI AO CONTRÁRIO” OU “EFEITO BACHA”. • CONSEQUÊNCIAS: • AJUSTE FISCAL ADOTADO NÃO PODERIA DEPENDER DA INFLAÇÃO PARA CONSERVAR A DESPESA REAL CONTIDA - REQUER MEDIDAS ESTRUTURAIS.

43. RECEITAS NÃO FINANCEIRAS DA UNIÃOBRASIL: 1985 – 1993 (EM % DO PIB)

44. EFEITO DA INFLAÇÃO SOBRE GASTO PÚBLICO • RELAÇÃO ENTRE INFLAÇÃO E POLÍTICA FISCAL: • 1. ALÉM DO MECANISMO QUE CONTINHA O “EFEITO TANZI, A “AJUDA” PRESTADA PELA INFLAÇÃO AO GOVERNO PARA REDUZIR O VALOR REAL DO GASTO – EFEITO TANZI AO CONTRÁRIO” OU “EFEITO BACHA”... • ...AJUDAVA A ENTENDER A QUEDA DAS NFSP operacionais EM PERÍODOS COMO O INÍCIO DOS ANOS 90,... • ...COM RELAÇÃO À DÉCADA ANTERIOR, MESMO QUE A INFLAÇÃO SE MANTIVESSE ELEVADA. • ARGUMENTAVA-SE QUE PREVALECIA UM CONTROLE ARTIFICIAL DO DÉFICIT. • EXISTIA NECESSIDADE, NO ENTANTO, DE UMA SOLUÇÃO DEFINITIVA (COM OU SEM INFLAÇÃO)

45. EFEITO DA INFLAÇÃO SOBRE GASTO PÚBLICO RELAÇÃO ENTRE INFLAÇÃO E POLÍTICA FISCAL: • 1. VALOR REAL DO GASTO – RETENÇÃO/ATRASO DE PEDIDOS - “EFEITO TANZI AO CONTRÁRIO” OU “EFEITO BACHA”. • CONSEQUÊNCIAS: AJUSTE FISCAL ADOTADO NÃO PODERIA DEPENDER DA INFLAÇÃO PARA CONSERVAR A DESPESA REAL CONTIDA - REQUER MEDIDAS ESTRUTURAIS.

47. A sensível redução da dívida líquida do setor público, principalmente devido ao efeito inflacionário, caindo de 46,7% do PIB ao final de 1989 para 30% do PIB em 1994, com uma variação negativa de 16 pontos percentuais no período. Analisando os componentes, verifica-se uma redução significativa da dívida externa líquida, devida em parte ao acúmulo de reservas e em parte à renegociação finalizada em meados de 1994.