关于中国养老保险空账问题及二层次四支柱模式的想法

1. 关于中国养老保险空账问题及二层次四支柱模式的想法关于中国养老保险空账问题及二层次四支柱模式的想法

2. 提纲 • 背景：“银色浪潮”席卷而来 • “银色浪潮”给养老保险体制带来的冲击 • 养老保险体制的改革（融资方式） • 世界银行的三支柱模式及其弊端分析 • 中国二元现状以及城镇养老改革面临的问题分析 • 空账现象的产生原因 • 据上，提出二层次四支柱模式 • 对于目前解决空账问题的简单建议

3. “银色浪潮”的到来 • 人口老龄化是一个世界性现象。按照国际公认的标准，一个国家65岁以上人口比重达到7％、或者60岁以上人口达到10％，就成为老年型人口国家。 • 早在六十年代初，英、法、西德和瑞典等国，65岁以上的人口占总人口的比重就超过11％；八十年代初，日本、美国也先后成为老年型人口国家。（《经济日报》）

4. 中国的老龄化情况 • 我国在建国之前，人口平均预期寿命不到40岁，年龄结构为年轻型；建国后随着人口死亡率的大幅下降，平均预期寿命开始上升，尤其在进入70年代后，中国大力开展计划生育工作，出生率快速下降，我国在1982年第3次全国人口普查时，65岁以上人口为5000多万，占总人口的4．9％，尚属成年型人口国家。但据数据显示，在2000年，我国65岁以上人口比重已达7％，已步入老年社会，预计至2003年，这一数字将达到16％，人口老龄化进一步严重。（中国统计局）

5. 中国的老龄化情况 • 中国老龄化问题虽然出现较发达国家晚半个世纪左右，但由于发展速度异常迅速，带来的问题十分严重

6. 人口老龄化对养老保险体制的影响 • 传统的养老保险制度采取的是现收现付制（pay as you go），就是对在职劳动者征缴费用，以支付退休者的养老金；征缴费用的多少取决于需要支付的养老金数量，即所谓“以支定收”，体现的是代际抚养的关系。

7. 人口老龄化对养老保险体制的影响 • “银色浪潮”的席卷而来使传统的养老保险制度受到了严重冲击。由于PAYG没有基金的积累，当代工作人口所缴费用被用作支付当代的养老金；当代工作人口未来的养老金则由下一代工作人口支付。随着生育率的下降和预期寿命的延长，传统的现收现付体系的财务平衡开始出现前所未有的危机，而大幅提高工作一代的缴费率或降低退休一代养老金，既缺乏政治上的可行性，不利代际公平，也将对经济效率产生影响。关于养老金制度的改革问题开始引起广泛的关注与争论。

8. 人口老龄化对养老保险体制的影响 • 从20世纪80年代开始，养老保险制度的改革开始在全球范围内蔓延，部分国家选择在现收现付的前提下做一些数字上的改变，也有国家对养老保险制度进行了根本性的改革，即改变现收现付制，引入基金制的概念。

9. 基金制的提出 • 基金制（full funded），是指每位劳动者在职时就为自己的养老金进行积累，退休时可以得到的养老金数量取决于积累的基金运作的增值量大小。即“以收定支”。

10. 基金制的提出 • 基金制把工作时期的缴费进入投资基金，与私人储蓄或私人保险具有相同的性质，最终的保险金以自己账户的资金支付。在基金制下，养老保险的收益率是养老金的投资收益率，因而养老金的投资风险和经济风险是其面临的主要风险。尤其对于资本市场并不完善的发展中国家而言，投资风险是不容忽视的。 • 除此之外，基金制还面临着通货膨胀的威胁，持续的通货膨胀会导致未来私人储蓄回报的不确定性，其他各种资产也都将受到意外的通货膨胀影响，所以在基金制下未来的养老金水平具有不确定性。

11. 部分积累制的创新 • 由于现收现付制和基金制各有千秋又都有难以克服的缺陷，许多国家和机构都希望寻求一种综合的方式，能够规避风险提高收益。于是部分积累制的概念出现了。 • 部分积累制(partially funded)既把现收现付制中和基金制结合起来。理论上这两种制度具有不同的收益与风险，结合起来可以取长补短，达到效益的最优。部分积累制也被认为是一种由现收现付向基金制转变的过渡模式。

12. 部分积累制的实践——三支柱模式 • 提出者：世界银行 • 第一支柱：政府管理的强制性的具有再分配功能的现收现付制； • 第二支柱：强制性的由民间经营的基金制； • 第三支柱：自愿性的由民间管理的基金制， • 政府对参加自愿性的养老保险给予税收优惠。通过三个支柱的共同作用，意图分散老年保障的各种风险。

13. 关于三支柱模式弊端的探讨 • 部分积累的三支柱模式提出之后，一度受到广泛推崇。由于基金制没有代际再分配的性质，人口年龄结构的变化对其没有直接的影响。在人口老龄化的压力下，很多国家趋向于改革养老保险体制为基金制。世界银行甚至曾一度有颠倒第一第二支柱的倾向。 • 但是，实践的结果却并不尽如人意。许多人对其还存有怀疑。

14. 一 实物养老的角度 • 从货币养老的角度，基金制的引入，用工作一代的储存的资金支付他们自己未来的养老金，的确缓解了代际不平衡的问题。但从“实物养老”的角度，即使一个人年轻时有了储蓄，到年老时用自己的储蓄，但当他年老时吃的粮食并不是年轻时买下存放到老年时吃的，而是当代人生产出来的。基金制归根到底也是现收现付的。

15. 二 本身的可操作性 • 如何制订收费和积累的比率取决于各国实际。虽然这种方式在1964年国际社会保险会议上受到专家、学者的认可，但是其可操作性和结果都有待检验。 • 事实上，两种制度的兼容性也有待探讨。

16. 三 债务清偿的问题（注意） • 传统的养老保险以现收现付为基础，在这种制度下，制度的第一代人享受到了作为馈赠的养老金，由此产生了一比债务。制度隐含的成本实质上就是对养老制度贡献者所负有的债务。但只要现收现付制持续下去，这一成本作为隐性债务就不需要额外的资金补偿，然后一旦从现收现付制转变为基金制，这一债务就要得到清偿。 • 转型成本包括对现有退休人员的养老金支付以及已经在现收现付制下缴纳养老金的工作人口未来养老金的支付。

17. 中国养老保险问题以及二层次四支柱模型的提出中国养老保险问题以及二层次四支柱模型的提出

18. 中国的现状 • 中国社会有其自身的特点，中国人口的城乡二元性，使城乡人口在现有的年龄结构、死亡率、生育率等方面有着很大的差别。城市化水平相对于经济增长而言严重滞后，提高城市化水平任重而道远。2000年全国人口中，大陆31个省区市常住城镇人口45844万，占总人口的36.22％；常住乡村人口80739万，占63.78％。与世界城镇人口占总人口47%相比，中国低10.78个百分点。（《中国人口》 五洲传播出版社） • 因此，我们把农村和城市分为两部分考虑。

19. 中国的农村养老保险体制 • 个人认为，虽然目前农村的老龄化水平高于城镇1．24个百分点，但这只是年轻劳动力输出，老年人留守造成的暂时现象，长远来讲，农村的生育控制明显弱于城市，老龄化问题压力并不如城市一般严重。 • 从农村的经济发展水平与文化教育水平来看，在农村推行民间经营的基金制并不容易，原因是农村的保险体制还不完善，而且人们的思想较为保守，已经熟悉旧的体制之后，接受新的事物较慢。

20. 中国的农村养老保险体制 • 所以，应将城市和农村差别对待，实行两个层次上的部分积累制，在农村维持国家强制性的基本养老保险计划，仍将现收现付制作为首要方式，并且是占绝大比例的方式。同时，适当引入国家管理的养老基金模式，就是说个人账户由政府管理。民营基金制，甚至开放保险市场等私有化的做法，在农村目前尚不适用。

21. 中国的城市养老保险体制改革 • 中国城镇的养老保险制度开始于1951年，与经济改革相适应，从90年代初开始，养老保险制度就经历了数次改革。人口年龄结构的变化和养老保险体系负担的不断加重增强了改革这一制度的紧迫性。 • 中国养老保险制度最近的框架设立与1997年，基本上采用了世界银行倡导的多支柱模式，养老保险费的60％进入现收现付制的统筹账户，40％进入对应于基金制的个人账户。 • 然而在实践中这一制度的结果却并不理想。出现了一系列的问题，如养老基金如何投资，覆盖面如何扩大，还有如何解决养老保险体系日益沉重的负担等。其中最显著的问题就是“空账”问题。

22. “空账”问题 • 在转轨时，养老保险制度要同时为当代人积累资金和支付对上一代人的债务。 • 90年代改革至今，个人账户的资金几乎全部被用来支付现有退休人员的养老金，“空账”的规模逐年扩大，1997年为140亿元，1998年为450亿元，1999年达1000亿元（《经济研究》2001年第5期，孙祁祥），到2004年，仅据劳动和社会保障部统计，“空账”数额已达7400亿元。

23. “空账”问题 • 财务危机产生的原因有多方面，“逃缴”、“漏缴”现象，管理体制的不完善，法律系统的不健全都有影响，但是问题的根源是前节提到的三支柱模型本身的缺陷，以及中国在实践中的不足。 • 中国对三支柱模型的使用，只是把两种融资方式简单统一于一个部分积累，统账结合的框架之中，把养老保险费简单划分为社会统筹和个人积累两个部分，没有明确个人账户的产权归属，从而为社会统筹基金挪用个人账户提供了可能性。

24. “空账”问题 • 目前中国城市的养老保险的三支柱模式，与世界银行的三支柱模式略有不同，即：第一支柱是基本养老保险，采用的融资制度是部分积累制；第二支柱是企业补充养老保险，非强制性，融资制度未作明确规定；第三支柱是个人储蓄性养老保险，融资制度为基金制。 • 中国在实践中，将世界银行三支柱模式的第三支柱一分为二，可能是出于企业利润率较低而个人储蓄较高的考虑，但是把原来的第一支柱和第二支柱合二为一，却导致了个人账户归属不明确的结果。这是由于，个人账户既在国家社会保险中有所体现，又在民间管理的社会保险中涉及。解决“空账”的问题，必须明确个人账户的归属；要明确个人账户的归属，必须对这一模式进行一些修改。 • 这里我们引入一个四支柱的构想

25. “四支柱”的构想 • 其想法是，重新把第一第二支柱区分开来，得到一个四支柱的模式： • 国家养老保险计划。由国家强制实施，与收入相关联。确保老年低收入者基本生活水平，通过税收融资，实行现收现付制。 • 强制性个人账户计划。由国家强制实施，规定缴费，通过企业和个人的缴费形成个人账户，实行完全的基金制。 • 企业补充养老保险计划。自愿的养老保险计划，由企业根据自身经济实力，为本企业职工建立一种辅助性的养老保险，由企业和职工共同负担，实行基金制。 • 个人储蓄性养老保险计划。自愿的养老保险计划，个人根据自己的收入情况，自主选择保险机构。

26. “四支柱”的构想 • 这种将现收现付制和基金制分别以两个养老金计划实现的制度安排避免了在同一个养老金计划下社会统筹和个人账户资金界限不明，以及由此造成的个人账户“空账”等弊病。 • 相比而言，城市无论是在经济发展水平，资本市场的成熟程度，企业规模，个人的收入方面都优于农村。实行基金制有较为可靠的基础。因而从长远看以四支柱模式为基础，进一步发展基金制，逐步放开保险市场，是城市养老保险改革适宜的道路和方向。

27. 二层次四支柱模式 • 这样，结合农村的养老保险体制，我们的养老改革的总体框架就变成了，城乡两个层次，四种支柱的模式。 • 这一模式既符合中国国情又有利于减轻转轨中出现的一些问题

28. 关于解决空账问题的简单建议 • 从补充财政收入的角度，结合智利改革的经验，我们总结出一些解决空账问题的建议 • 配合国有企业改革的进程，出售一部分国有资产。这样一定程度上弥补了资金不足，也增加了经济效率。 • 财政补偿。政府应以一部分财政支出承担一部分转制成本。具体可以采用发行债券的方式。我国的国债市场仍具有一定的潜力，通过发行国债以补充一部分社会保险基金是有空间的。 • 征收社会保障税。通过税收强制要求全体纳税人负担一部分转制成本。 • 发行福利彩票。福利彩票作为募集资金的一种方式，同时也可以激励社会成员参与社会保险事业的积极性。

29. 总结 • 在养老保险体制转轨的过程中，确立一个符合我国国情的符合效率优先原则的模式是改革的关键所在。 • 由于中国城乡发展的不平衡，城市化水平落后，城市与农村的养老保险制度应体现出两种层次。农村应以现收现付为主，改革走保守路线。城市则应以基金制以及进一步开放保险市场为发展的方向，进一步推进部分积累制，建立四支柱模式，使得个人账户的产权划分更为清晰，有利于账户的管理，防止账户资金的挪用和“空账”问题的出现。这是本文所谓的二层次四支柱模式。 • 而在空账问题的解决中，政府应发挥主要的作用，承担一部分的成本损失。

30. 参考书目： 《人口转变、社会保障与经济发展》 上海人民出版社2005 封进著 《社会养老保险平衡测算》 经济管理出版社1999 王鉴岗著 《中国社会保险制度改革》 复旦大学出版社1993 尹伯成等著 《社会保险基金财务研究》 武汉大学出版社2003 詹伟哉著 《中国人口》 五洲传播出版社2004 田雪原 周丽苹著 《养老金制度的经济分析与运作分析》 中国人民大学出版社2002 朱青著 《现代公共财政学》 复旦大学出版社2001 胡庆康 杜莉著 网络文献及网站： 《中国养老保险融资制度研究》 作者 张静 西安交通大学 《关于改革与完善我国养老保险制度问题的思考》 作者 常晓梅 财政部财政科学研究所 《中国养老保险基金改革与发展问题研究》 作者 张延鹏 西安交通大学 中国统计局 www.stats.gov.cn 中国养老金网www.cnpension.net 中国劳动和社会保障部 www.molss.gov.cn 经济学家 www.jjxj.com.cn 五十人论坛 www1.cei.gov.cn/forum50