La Contraloría General de la República frente al Código Procesal Contencioso Administrativo

1. La Contraloría General de la República frente al Código Procesal Contencioso Administrativo M.Sc. Esteban Villalobos F. GARANTIZAREMOS A LA SOCIEDAD COSTARRICENSE, LA VIGILANCIA EFECTIVA DE LA HACIENDA PÚBLICA

2. ¿QUÉ SE VA CUBRIR? 1- Legitimación de la CGR de cara al CPCA 2- Conductas de contratación administrativa de la CGR, impugnables en sede jurisdiccional

3. ¿QUÉ ES LA CGR? Es el órgano auxiliar de la Asamblea Legislativa encargado de la vigilancia de la Hacienda Pública, pero con absoluta independencia y administración en el desempeño de sus labores. -Art. 183 y 184 C.P. y la LOCGR.

4. “…Veamos las finanzas: todos sabemos que el Gobierno está atrasando pagos. Y nos dicen que es por la guerra. Creen que somos ingenuos. La verdad es que en los dos años de esta administración, las entradas fiscales han sido las más altas de nuestra historia hacendaria. Cuarenta y tres y cuarenta y cuatro millones por año. Digan estas cifras costarricenses y sepan que en años relativamente recientes las entradas de la república han bajado hasta diecisiete millones en un año. Y a este gobierno le han entrado cuarenta y tres y cuarenta y cuatro millones, ¿y cómo empezó la administración? Con siete millones disponibles entre varias cuentas. ¿Y cómo está hoy? Sobregirado entre dos y cuatro millones de colones. ¿Y el saldo en descubierto en la calle? ¡Seis millones de colones! Paremos. Para describir el desastre hacendario en que nos hemos metido, hay que hablar de millones como de cincos de achiote. Paremos las cifras por la siguiente razón: es cierto que si este gobierno termina su periodo, le habrá costado al país tal vez cien millones de colones, botados fuera de presupuesto. Pero el daño que habrá sido más grave y que no se puede expresar en guarismos, es el daño moral de corromper al pueblo con manejos irresponsables de los fondos públicos. La función del Gobierno es educar. Otro ejemplo: la langosta, (una especie de chapulín), con dispensa de trámites se hacen pasar por el congreso los proyectos de mayor trascendencia, inmediata o futura, Viene la plaga de langosta que barre los cultivos como un huracán. Y hay calma. La langosta llegó a San Ignacio: un proyecto de ley destinando cincuenta mil colones a combatirla. La langosta está en Jorco: primer debate del proyecto. La langosta se comió los frijolares de San Gabriel: segundo debate del proyecto. La langosta dejó sin sombra de guineo los cafetales de Rosario: tercer debate. La langosta en los Bajos de Bustamante: el Gobierno no sabe qué hacer con los cincuenta mil colones. ¡En Corralillo! El Gobierno no tiene los cincuenta mil colones. Sigan con tarros, espantándola, los dueños de milpas de Colpachí. ¡La langosta se murió de frío en los cerros de El Tablazo! El Gobierno tiene la satisfacción de informar que el peligro ha desaparecido. Lo que han desaparecido son los maizales. Y lo que debiera desaparecer es el Gobierno…”. (José Figueres-Radio América Latina-8 julio de 1942).

5. Voto N° 4835-2001, Sala Constitucional: "La Asamblea Nacional Constituyente, al crear la Contraloría General de la República como una institución auxiliar de la Asamblea Legislativa, le confirió la tarea de la fiscalización y vigilancia de la Hacienda Pública -artículo 183 de la Constitución Política-, en cuanto le corresponde verificar la correcta utilización de los fondos públicos […] "De la lectura de los artículos 183 y siguientes de la Constitución Política, es posible concluir que la Contraloría General de la República, tiene en relación con los fondos públicos, una función de fiscalización superior, jurídica y financiera, que no puede verse limitada a una actuación automática de simple «aprobación», puesto que ello implicaría una disminución sustancial de sus competencias constitucionales" (sentencia #2340-94, de las quince horas del veintiocho de mayo de mil novecientos noventa y cuatro)…”

6. LOCGR-“Reglamenta”… -Sentencia N° 2001-04835: “…"[...] la potestad cuestionada de la Contraloría General de la República de controlar la Hacienda Pública, y en concreto a las empresas públicas, subsistiríaaún declarándose la inconstitucionalidad de la norma impugnada, por cuanto la misma le viene encomendada, en primer término, por disposición constitucional -artículos 183 y 184 de la Constitución Política […] […] Asimismo, estima esta Sala que, aún cuando no existiera normativa legal específica que desarrollara las competencias propias de esta institución -Contraloría General de la República-, la misma sí estaría legitimada para ejercer actuaciones tendentes a vigilar y fiscalizar la Hacienda Pública, precisamente por estar basada su competencia en normas de rango constitucional. En este sentido, cualquier reforma o modificación tendrá como especial fin el ampliar, aclarar o complementar las atribuciones que ya están dadas por la propia Constitución Política, según lo posibilita el inciso 5) del artículo 184 constitucional; de manera que el legislador común no puede rebajarlas, disminuirlas, suprimirlas o atribuírselas a otros órganos públicos, cuando la modificación en este sentido, resultare contraria a los parámetros y principios constitucionales comentados."

7. 1) Legitimación: Activa y Pasiva CONCEPTO: Legitimación: Capacidad procesal que se deriva de la relación existente entre la esfera de intereses y derechos de un sujeto, con la conducta realizada por otro sujeto, que ilegítimamente invadió su esfera de intereses y derechos. Así, será sujeto legitimado, todo aquel que se encuentra en esta hipótesis de situación relacional. = Es la aptitud especial o una capacidad cualificada, para ser parte en algún procedimiento administrativo o en algún proceso.

8. ccc. Art. 49 Constitución Política: “Establécese la jurisdicción contencioso-administrativa como atribución del Poder Judicial, con el objeto de garantizar la legalidad de la función administrativa del Estado, de sus instituciones y de toda otra entidad de derecho público. La desviación de poder será motivo de impugnación de los actos administrativos. La ley protegerá, al menos, los derechos subjetivos y los intereses legítimos de los administrados”.

9. Diferencia: LRJCA: Impone un “carga” que busca que además (la C.P. solo pide legítimo) del interés legítimo, debe existir un interés legítimo y DIRECTO. La jurisprudencia ha desarrollado además: Que la anulación debe tener: 1- Beneficio para el actor, 2- Repercusión de la anulación debe ser directa e inmediata en la situación jur. del actor, 3- Interés personal –no es tutelable el interés simple-, e 4-Interés actual y cierto –no daños hipotéticos o remotos- -Nuevo CPCA parte de una “presunción de legitimación”, y ésta se resolverá luego en el fondo de la sentencias si fuere necesario.

10. ¿Legitimación para qué objeto? ARTÍCULO 1 CPCA: 1) La Jurisdicción Contencioso-Administrativa, establecida en el artículo 49 de la Constitución Política, tiene por objeto tutelar las situaciones jurídicas de toda persona, garantizar o restablecer la legalidad de cualquier conducta de la Administración Pública sujeta al Derecho administrativo, así como conocer y resolver los diversos aspectos de la relación jurídico-administrativa […]”.. “… ARTÍCULO 2.- La Jurisdicción Contencioso-Administrativa y Civil de Hacienda también conocerá lo siguiente: a) La materia de contratación administrativa, incluso los actos preparatorios con efecto propio, así como la adjudicación, interpretación, efectos y extinción, cualquiera que sea su naturaleza jurídica […]

11. LEGITIMACIÓN ACTIVA:

12. “ARTÍCULO 10 CPCA. […] 3) Igualmente estarán legitimados la Defensoría de los Habitantes y, en materia de Hacienda Pública, la Contraloría General de la República, cuando pretenda asegurar o restablecer la legalidad de las actuaciones u omisiones sujetas a su fiscalización o tutela (protección y resguardo de la Hacienda Pública…)”. -Art. 218.3 CPCA que reforma arts. 36 y 37 LOCGR (error material: son los 35 y 36): "Artículo 35: Legitimación procesal La Contraloría General de la República tendrá legitimación procesal activa para la tutela objetiva de la Hacienda Pública o de los fondos públicos sujetos a su fiscalización, de acuerdo con las normas procesales vigentes, sin perjuicio de las facultades de que gozan para el efecto la Procuraduría General de la República y cualesquiera otros entes u órganos públicos. Se mantiene coadyuvancia de la Administración Pública demandada, actora, o como "amicus curiae" en auxilio de la función jurisdiccional. Dicha participación es potestativa y no afectará la integración de la litis”. Art. 36: Mismas garantías y facultades procesales asignadas por ley a la Procuraduría General de la República

13. **El actual art. 36 LOCGR regula que la CGR se apersona “según su exclusivo juicio, como parte principal en la defensa y resguardo de la Hacienda Pública”, sin perjuicio de la representación que debe ostentar la Procuraduría. -Siempre sigue generando incertidumbre… -DESacato orden o disposición de que declare lesivo el acto (en caso de actos o contratos relacionados con la Hacienda Pública, que cuente con dictamen de CGR de que es lesivo a las finanzas públicas) en un mes, para luego incoar lesividad, para poder estar legitimados (CGR) para gestionar directamente la lesividad de dicho acto, como dice el art. 10.4 LRJCA (reformado por ley 8422 del 14-09-04, publicada en Gaceta N° 212 del 29-10-04) -NO DEPENDEMOS DE QUE SUJETO PASIVO ACATE UNA DISPOSICIÓN DE CGR PARA QUE INCOEN LESIVIDAD o Desacate para tener legitimación activa ad hoc… -SINO QUE PODEMOS ACTUAR DIRECTAMENTE según el 10.3 CPCA supracitado. ***Se está levantando y optimizando el perfil del Área de Litigios de DAGJ de CGR

14. LEGITIMACIÓN PASIVA:

15. LEGITIMACIÓN PASIVA: Con LRJCA, CGR es solo coadyuvante y nunca claramente está como parte demandada (arts. 11.2 inc. b y ss.). No obstante, es claro que los actos de CGR siempre han sido impugnables, solo que se debe demandar al Estado, ergo, PGR. *Esto sin perjuicio de algunos casos en donde los Tribunales han tramitado procesos en donde la CGR está como parte demandada. //Con el CPCA, se clarificó la circunstancia, en donde se tiene claramente como parte demandada (no facultativa) a CGR. @Veamos la forma en que quedó regulada:

16. Art. 12.5 CPCA: Se considerará parte demandada: […] 5) La Contraloría General de la República: a) Conjuntamente con el Estado, cuando el proceso tenga por objeto la conducta administrativa de aquella, relacionada con el ejercicio de su competencia constitucional y legal. b) Conjuntamente con el ente fiscalizado, cuando el proceso tenga por objeto una conducta administrativa sometida a su control, en el ejercicio de sus potestades de fiscalización o tutela superior de la Hacienda Pública […]”.

17. **3ª. Perspectiva. • Cuando se trata de la CGR en “función administrativa”, la Representación y defensa de la CGR corresponderá a la Procuraduría General de la República. Se refiere a cualquier conducta administrativa que a lo interno dicte la CGR sin ser causalmente de naturaleza constitucional (art. 16 CPCA) Ej: cualquier conflicto surgido por la organización interna de la CGR y su régimen de puestos o calificaciones, el tratamiento en materia de capacitación, su régimen interno sancionatorio administrativo, choque de vehículo de la institución, etc.

18. *Con la reforma se buscó que la contraloría no solo interviniera en todos los procesos relacionados con Hacienda Pública como coadyuvante con un perfil bajo como en la actualidad con la LRJCA, sino que se quiso que dependiendo de la circunstancias, estuviere claramente definida como parte demandada en aras de una seguridad jurídica, justicia y tutela judicial efectiva para las contrapartes, en donde se supiere claramente que la CGR entraría obligatoriamente al proceso como parte demanda, conjuntamente con el Estado, o bien, conjuntamente con el sujeto pasivo. /Se buscó traer a la administración actuante al proceso (CGR), y lejos de aumentar su actividad procesal, se buscó depurar la misma para que solo entre en los proceso que tenga que entrar por ser la “generadora de la discordia” del actor.

19. 2) Conductas de contratación administrativa de la CGR, impugnables en sede jurisdiccional “ARTÍCULO 2.- La Jurisdicción Contencioso-Administrativa y Civil de Hacienda también conocerá lo siguiente: a) La materia de contratación administrativa, incluso los actos preparatorios con efecto propio, así como la adjudicación, interpretación, efectos y extinción, cualquiera que sea su naturaleza jurídica […]”

20. Ej: Resolución de CGR o Administración Licitante de una objeción, el acto que determina una etapa de pre-clasificación de una licitación del ICE, “actos de auscultación de mercado” para contrataciones directa por razones de seguridad (solo a él le enseño planos del Banco…), etc. Para la CGR, SOLO PARA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA SE MANTIENE el agotamiento preceptivo (voto 3669-06 Sala IV que lo “adelantó”) POR SU RAIGAMBRE CONSTITUCIONAL. –también materia municipal pero no para CGR-

21. //En materia de contratación administrativa, básicamente en CGR serían impugnables ante la jurisdicción: -Las resoluciones de los recursos de objeción -Apelación (LCA, ley especial que dice que agota vía) -Refrendos -Criterios (depende de la lectura del art. 2…) (ccc. art. 34 LOCGR –actos no impugnables de CGR- agotamiento de vía).

22. -En la Administración Licitante sería impugnable (contratación administrativa) en la jurisdicción: • Recursos de objeción • Revocatoria (que por ley 7494 agota vía) • NO aprobación interna de la Adm. Licitante • *Por el espíritu de CPCA y del voto 3669-06, pareciere que sería facultativo el agotamiento preceptivo de la vía administrativa por tratarse de materia de contratación administrativa, PERO que no conoce la CGR, ergo, no es preceptivo el agotamiento.

23. ¿Objeto de contratación administrativa nuevo en la jurisdicción contencioso administrativa? : NO Por cuanto con la LRJCA se conoce por “proceso especial de contratos y licitaciones”: art. 89 LRJCA , o por proceso ordinario (ejecución contractual). -Con la particularidad de la objeción, queda muy similar lo que es impugnable, solo que con un proceso “unificado” (con las excepciones de solicitar procesos con tramitación especial por ser de “puro D°” -art. 98.2 CPCA- , de “trámite preferente” por ser de urgencia o necesidad o de gran trascendencia para el interés público –art. 60 CPCA- o “de fallo directo” -69 CPCA-).

24. *AUNQUE ART. 91 ss LRJCA –SUSPENSIÓN DEL ACTO-, EL CPCA MANTUVO VIGENTE-LEY ESPECIAL:ARTS.90 y 92 LCA –No suspensión de acto- (ccc.83 LRJCA- P.E.Tributario *Tiene una ax presentada: 07-10348-0007-CO)Pero, ante AX … *Deben valorar los jueces lo que durará la jurisdicción contencioso administratriva en resolver (ccc. medidas cautelares…) vs. la urgencia de cuando se trata de la contratación de medicamentos –CCSS-, la construcción de carreteras para el desarrollo del país –MOPT-, puentes para una comunidad rural de difícil acceso –MOPT o Municipalidades-, la contratación de tecnología de telecomunicaciones que es vital para el desarrollo y competitividad de CR de cara a la globalización y comercio internacional –ICE- , compra de semáforos –MOPT- etc.

25. ¡MUCHAS GRACIAS!