Direito regulatório e economia

1. Direito regulatório e economia Aula 6

2. Bibliografia • VERNON, VISCUSI, HARRINGTON. Economics of regulation and antitrust, 4ª ed., cap. 15. • STIGLITZ, Joseph. Os exuberantes anos 90, Cia.. das Letras, 2003, cap. 04 – “Desregulação desembestada”. • PINHEIRO, Aramando Castelar. Reforma regulatória na infra-estrutura brasileira: em que pé estamos? In. SEROA DA MOTTA e SALGADO (ed.) Marcos regulatórios no Brasil: o que foi feito e o que falta fazer. RJ, IPEA, 2005 • SADDI e PINHEIRO. Direito, economia e mercados, Elsevier, 2005, cap. 07 (1ª parte). • TAVARES DE ARAUJO JR, José; A regulação econômica dos setores de infra-estrutura no Brasil. In. SEROA DA MOTTA e SALGADO (ed.) Marcos regulatórios no Brasil: o que foi feito e o que falta fazer. RJ, IPEA, 2005

3. Transformações do monopólio natural • Quando uma atividade deixa de ser monopólio natural? • A difícil decisão entre manter ou suprimir a regulação • O caso da telefonia de longa distância nos EUA

4. Histórico • A disciplina regulatória do setor de telecomunicações foi historicamente pautada na noção de monopólio natural => Elevados custos fixos (“sunk costs”) => Mercado funciona de forma mais eficiente com apenas um agente econômico ofertando

5. Monopólio natural “Se [os custos fixos] puderem ser diluídos por toda a produção do mercado, uma única firma fornecendo aquele produto pode ter um custo médio de produção menor do que duas firmas igualmente eficientes, cada uma das quais tendo de incorrer nos mesmos custos fixos, mas tendo de diluí-los por apenas metade da produção total.” POSNER, Richard. Economic Analysis of Law. Boston: Little, Brown and Company, 1988, pp. 343 e 344

6. A experiência norte-americana • Década de 1870: Graham Bell patenteia a sua descoberta • Ainda nos anos 1880 começam as primeiras atividades de longa distância • Década de 1890, ingresso de novos agentes • Início do século XX: AT&T adota postura de expansão do serviço, aquisição de concorrentes e verticalização • Regulação federal iniciada em 1910 – Mann-Elkins Act – atribui à Interstate Commerce Commission competência para regular a o serviço de telefonia entre os Estados

7. A experiência norte-americana • Regulação de um monopólio natural • Controle da entrada e de tarifas máxima e mínima • Cabo coaxial é desenvolvido pela AT&T em 1930 => preço da instalação da rede (custo fixo) tornava o mercado monopólio mesmo para as maiores rotas intermunicipais de telecomunicações

8. A experiência norte-americana • 1934: competências regulatórias transferidas à Federal Communications Commission - FCC • Manutenção da AT&T como monopolista até a década de 50 • Importante transformação tecnológica: o surgimento da transmissão via microondas: primeiro sistema de estações de transmissão por microondas para serviço de telefonia instalado entre Boston e NY em 1947. Escala comercial após a 2ª Guerra Mundial: redução substancial do custo fixo da prestação de serviço de telefonia intermunicipal • O que então aconteceu?

9. A experiência norte-americana • Os desafios da década de 50: • A microondas reduz o custo fixo e, portanto, o tamanho da firma eficiente: diversos pedidos de empresas e organizações governamentais para estabelecerem seus próprios sistemas privados de telecom (PLS – P2P) • Aumento da renda per capita e surgimento dos computadores aumentam demanda pelo serviço - tecnologia aumenta escopo de utilização do serviço – computador e telecom são atividades complementares • Em 1959, FCC profere decisão autorizando a instalação de sistemas de linha privada para freqüências acima de 890 megaciclos (AT&T é obrigada a compartilhar)

10. A experiência norte-americana • 1963: Microwave Communications Incorporated (MCI) requereu autorização da FCC para ingressar como common carrier entre St. Louis e Chicago para prestar PLS • Pedido aprovado pela FCC em 1969 => diversos novos pedidos • 1971: FCC determina que o mercado de PLS é de livre entrada, bastando simples pedido • 1975: MCI cria produto para concorrer no mercado de ligações em longa distância, FCC nega, PJ anula decisão e o mercado é aberto em 1978

11. Questões regulatórias • A abertura do mercado convivia com as seguintes questões: • AT&T utiliza subsídio cruzado: tarifas de longa distância subsidiavam ligações locais; longa distância de rotas com alta densidade subsidiavam a longa distância de baixa densidade • As rotas de alta densidade suportavam mais de uma firma: AT&T alegou “cream skimming”

12. Questões antitruste • 1974: início da ação antitruste proposta pelo DOJ acusando a AT&T de práticas de monopolização (negativa de acesso / interconexão, acesso em condições não eqüitativas) - mercado local - mercado de longa distância - mercado de equipamentos

13. A experiência norte-americana • 1982 – consent decree e modified final judgement • AT&T fragmentada em 22 operadoras de telefonia, reagrupadas em 07– as RBOCs (Regional Bell Operating Companies) – efeitos a partir de 01.01.84 => separação da telefonia local e da longa distância • AT&T fica apenas com mercados não monopolizados (fabricação de equipamentos, P&D, longa distância) • No entanto, continuou a haver controle tarifário da AT&T, embora não de suas principais competidoras MCI e Sprint = Idéia de regulação assimétrica para romper a “dominância”

14. Pós 1984 • Tarifas da AT&T seguiram reguladas: taxa de retorno de 12.2% a.a. • Em março de 1989, mudança para price cap

15. A experiência norte-americana • Processo de desregulação => evidências teriam mostrado elevada elasticidade de preço da AT&T 1% aumento de preço = 4% perda de demanda (pesquisa 1984 – 1993. Fonte: Vernon, Viscusi, Harrington. Economics of regulation and antitrust, 4ª ed., p. 542) Produto homogêneo, inovação tecnológica (fibra ótica expande capacidade)

16. A experiência norte-americana • Década de 90 assiste à progressiva desregulação das tarifas da AT&T • Em 1995: AT&T é considerada não dominante no mercado residencial doméstico • Telecommunications Act de 1996 permitiu às BOCs gradualmente passarem a oferecer serviços na longa distância aos seus clientes e exigiu que ofereçam acesso a sua rede de forma não discriminatória

17. Questões • A desregulação é o fim do “uso político” ? • Grupos de pressão, poder de mercado • Discussões do projeto de lei do Telecommunications Act de 1996 • Desregulamentação gerou sobreinvestimento e concentração em alguns mercados (Ver STIGLIZ, p. 122)

18. Histórico - Brasil • 2ª metade do séc. XIX - 1ª concessão – Companhia Telefônica do Brasil – investimento privado estrangeiro • Desenvolvimento inicial com concessões locais. Havia concessões federais, estaduais e municipais • No final da década de 50 existiam, aproximadamente, 1000 companhias telefônicas, com grandes dificuldades operacionais e de interligação, mas a CTB responde por 62% do mercado, inclusive Rio e São Paulo (Só o Estado de São Paulo tem 256 operadoras) => pequena escala e tecnologias distintas

19. Histórico - Brasil • Código Brasileiro de Telecomunicações (Lei 4117/62) - serviço de longa distância é de competência da União - cria o Conselho Nacional de Telecomunicações para realizar a regulação técnica do setor e fixar tarifas => concessões estaduais e municipais devem respeitar normas do CONTEL - autoriza a criação da EMBRATEL para operar longa distância - cria sobretaxa de 30% sobre os serviços para financiar o Fundo Nacional de Telecomunicações (FNT)

20. Histórico – CBT (L. 4117/62)    “Art. 126. Enquanto não houver serviços   telefônicos entre Brasília e as demais regiões do país, em condições de atender aos membros do Congresso Nacional em assuntos relacionados com o exercício de seus mandatos, o Conselho Nacional de Telecomunicações deverá reservar freqüências para serem utilizadas por estações transmissoras e receptoras particulares, com aquele objetivo, observados os preceitos legais e regulamentares que disciplinam a matéria.”

21. Histórico - Brasil • 1965: criação da EMBRATEL • 1966: EMBRATEL adquire a CTB, passando a controlar a telefonia local nas principais cidades brasileiras • 1972: Lei 5792 autoriza a criação da TELEBRAS => expansão da União no setor de telecom (TELEBRAS com poder para desapropriar ativos de empresas privadas) • A partir da 2ª metade da década de 70: uso político da tarifa – controle da inflação – descasamento entre custo do serviço e tarifa cobrada, tarifa passa a ser matéria da Fazenda • Anos 80: TELEBRAS responde por 95% dos terminais telefônicos disponíveis no país

22. A Emenda Constitucional 08/95

23. Histórico - Brasil • 1995 a 1997 – processo de equalização do sistema tarifário: “de uma só vez o governo brasileiro elevou em cinco vezes o valor da assinatura básica e em 80% o valor da chamada local” Fonte: (NOVAES apud PINHEIRO, 2005) • Lei 9.295/96 => “Lei Mínima” - particulares podem explorar SMC (licitação para concessão de serviço público) => privatização da “Banda B” • Lei 9.472 => competição e universalização

24. Privatização • 1998: privatização da TELEBRAS (previamente dividida em 13 empresas: 03 de telefonia fixa local, 01 telefonia fixa longa distância e 09 SMC (“Banda A”) • Novas autorizações para celular (Bandas D e E) • As “espelho” na telefonia fixa local e longa distância • 2002 e 2003: cumprimento das metas de universalização e abertura do mercado