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Primeras Jornadas Latinoamericanas de Políticas e Inversiones en Agua y Alcantarillado

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Primeras Jornadas Latinoamericanas de Políticas e Inversiones en Agua y Alcantarillado. Salta, 28 al 30 Septiembre de 2005. Subsidios cruzados, tarifa social y subsidios explícitos, niveles de eficiencia, condicionantes políticos y técnicos. Ventura Bengoechea Banco Mundial.

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primeras jornadas latinoamericanas de pol ticas e inversiones en agua y alcantarillado

Primeras Jornadas Latinoamericanas de Políticas e Inversiones en Agua y Alcantarillado

Salta, 28 al 30 Septiembre de 2005

Subsidios cruzados, tarifa social y

subsidios explícitos, niveles de eficiencia,

condicionantes políticos y técnicos

Ventura Bengoechea

Banco Mundial

primeras jornadas latinoamericanas de pol ticas e inversiones en agua y alcantarillado1

Primeras Jornadas Latinoamericanas de Políticas e Inversiones en Agua y Alcantarillado

“Como llevar servicios a los Pobres”

Muchos de esos pobres tienen servicio de electricidad, de teléfono, de Cable TV…

Cómo es posible que carezcan de servicios tan esenciales como son agua y saneamiento?

agravantes
Agravantes
  • Los servicios de agua le llevan cientos o miles de años de adelanto a los otros servicios
  • Las cloacas (como las conocemos hoy) empezaron hace mas de dos siglos
  • Hemos organizado “Décadas del Agua”, Días Mundiales del Agua, Metas de Desarrollo del Milenio…
  • Hemos dedicado $$$$$ a Subsidios
  • La falta de servicios tiene un alto costo (salud, pérdida de productividad, educación)
qu ha pasado o est pasando
¿Qué ha pasado - o está pasando?
  • La “perversidad” del agua
    • Es un bien económico pero también es un bien social (lo uno sin lo otro no funciona)
    • Peleamos sobre quién debe dar los servicios (ej. público/privado) y nos olvidamos de cuál es el objetivo de los servicios (que sean de calidad y que lleguen a todos)
    • Hablamos de tarifas y nos olvidamos de los costos del agua (alguien los está pagando)
    • Requiere visión/inversiones/retornos a largo plazo y estamos en una sociedad corto-placista (tanto el estado como la empresa)
    • El deterioro es lento (el problema será de otro…)
    • En definitiva, es un bien político. En vez de tratar de “blindarlo” contra la intervención, debemos reconocer esa característica y tenerla en cuenta en los diseños.
subsidios objetivo y resultados
Subsidios: objetivo y resultados

El Sector Agua y Saneamiento tiene una larga tradición histórica en el uso de subsidios que suele representar un gasto fiscal importante para muchos países. Su uso se justifica siempre para mantener las tarifas asequibles a la población de menores recursos. Sin embargo hay abundante evidencia empírica que demuestra que en la mayor parte de los casos estos subsidios no llegan a la población mas pobre que no tiene acceso a los servicios de agua y saneamiento.

Fuente:Vivien Foster (2001)

qu y c mo se subsidia
¿Qué y cómo se subsidia?
  • Empresa de Agua (presupuesto/deuda)
  • Provisión de los servicios (consumo)
    • Subsidios cruzados
      • A nivel empresa
      • A nivel provincia/estado/país
    • Subsidios directos
      • A nivel empresa
      • A nivel municipio/provincia/estado/país
  • Acceso a los servicios (red 2ª/conexión)
    • Subsidios cruzados (de quienes tienen servicio)
    • Subsidios directos (gobierno provincial/nacional)
empresa de agua
Empresa de Agua
  • Axioma No. 1
    • Una empresa convencional de servicios de agua y saneamiento siempre está en equilibrio económico-financiero
slide8

Situación Inicial – En Equilibrio

Año 0

Expansión

O&M

(subsidios

cruzados

de “ricos”

a “pobres”)

Ingresos = Costos

Tarifas

Ingresos

Costos

slide9

Desequilibrio

Un poco de tiempo después…

Expansión

(mas $/cnx)

Año “t1”

O&M

(aumentan)

Ingresos < Costos

Tarifas

Gerente de empresa

llama a ministro de

turno --- SOS

Ingresos

Costos

slide10

Reequilibrio – Escenario típico

Año “t1”

Subsidios

Expansión

O&M

Ingresos = Gastos

Gobierno responde pero

con un pequeño subsidio

Expansión mucho menor

por falta de recursos

y por mayor $/cnx

Tarifas

(no cambian)

Ingresos

Costos

slide11

Desequilibrio

Otro poco de tiempo después…

Expansión

(mas $/cnx)

Año “t2 >t1”

O&M

(aumentan)

Ingresos < Costos

Tarifas

(siguen igual

o peor…)

Gerente de empresa

llama a ministro de

turno --- SOS

Ingresos

Costos

slide12

Reequilibrio – Escenario posible

Año “t2 >t1”

Expansión

Subsidios

O&M

Ingresos = Gastos

Gobierno responde pero

con subsidio insuficiente

Expansión insignificante

por falta de recursos

y por mayor $/cnx

Tarifas

(no cambian)

Ingresos

Costos

slide13

Reequilibrio – Escenario probable

Año “t2 >t1”

Subsidios

O&M

Ingresos = Gastos

Gobierno responde:

LO SIENTO…

Se corta la expansión

Se reducen los gastos

de O&M “posponiendo”

el Mantenimiento

Tarifas

(no cambian)

Ingresos

Costos

slide14

Desequilibrio

Otro poco de tiempo después…

Año “t3 >t2”

O&M

(aumentan)

Ingresos < Costos

Tarifas

(siguen igual

o peor…)

Gerente de empresa

llama a ministro de

turno --- SOS

Ingresos

Costos

slide15

Reequilibrio – Escenario final…

Año “t3 >t2”

Subsidios

O&M

Ingresos = Gastos

Gobierno responde:

no tengo para subsidio

pero autorizo

“Rebalanceo Tarifario”

Se “pospone mas”

el Mantenimiento

Servicios empeoran

Gente no paga

Ingresos

(Bajan!!!)

(Parece

que no se

tuvo en cuenta

la elasticidad)

Ingresos

Costos

sos fall lo del equilibrio
SOS – Falló lo del Equilibrio
  • Gerente llama al Ministro:
    • Las bombas no funcionan y el representante no me fía mas
    • La gente no me paga porque dice que le damos un servicio pésimo
    • Usted no me ha dado la asignación que me prometió y las tarifas no las quiere tocar
    • No solo tengo problemas con lo existente sino que necesito mas capacidad
slide18

Llama urgentemente

al BM que financia un diagnóstico por parte de unos expertos

diagn stico de los expertos
Diagnóstico de los expertos

POLITICOS

Subsidios Operacionales

Favores a los políticos

Nombramiento de amigos

Contratos no competitivos

Demasiado personal

EMPRESA

CONTRATISTAS

EMPLEADOS

DE AGUA

Servicio

muy

deficiente

Tarifas insuficientes

y la gente no paga

POBLACION SIN

SERVICIO

POBLACION

SERVIDA

Pagan mucho mas

y son los pobres

Source: Foster 2001

slide21

Expectativas de la Reforma

Ente Rector

Ganancias

Financiam.

Impuestos

Inv. Privada

Expansión

Regulador

GIC

O&M

Ingresos = Costos

Tarifas

Concesión $$

Ingresos

Costos

slide22

Desequilibrio

Un poco después

Expansión

(mas $/cnx)

Regulador

O&M

(aumentan)

Ingresos < Costos

Tarifas

Empresa solicita

revisión de tarifas

al Regulador

Ingresos

Costos

slide23

Reequilibrio – con regulador*

Regulador

Incremento

Tarifario

Expansión

Ingresos = Gastos

Regulador responde de

inmediato, aplica las

Formulas y da aumento

Expansión continua

Se mejora la eficiencia

O&M

Tarifas

(originales)

Ingresos

Costos

* Tal vez en Chile y poco mas…

slide24

Público

Privado

slide25

Público

Privado

resultado
Resultado

Inversión

Inversión

Desinversión

Evidencia empírica:

  • La empresa pública no ha sido eficiente
  • Se han alternado periodos de inversión con periodos de “desinversión” (se echan a perder los activos existentes)
  • El sector privado mejoró la eficiencia en muchos casos, pero en casi ninguno cumplió con las expectativas (y obligaciones contractuales)
  • Es preciso mejorar la eficiencia de la empresa (bien sea pública o privada) y que el Estado provea fondos para la expansión (a los pobres) si se quiere mejorar y cumplir con los MGD
slide27

Reducción de Costos Unitarios

Expansión

y otros

Costos

Capitales

Tecnología adecuada

Niveles de Servicio

Gradualidad Tratamiento

Eficiencia Licitaciones

Otras…

Capex

Costos de

O&M

Eficiencia en la prestación

Benchmarking

Publicación de “ranking” de eficiencia

Incentivos financieros

Opex

Costos

Optimizados

Posibles

Instrumentos

Costos

Actuales

slide28

Incrementar Recursos

Establecimiento de un fondo Fiduciario que incentive la eficiencia y la coparticipación

Subsidios a la expansión de los Pobres

Bonos y financiamiento privado

Incentivar

Coparticip

Estado, Prov

Municipio

Operador

Expansión

Generación

Interna de

Caja (GIC)

(eficiencia,

Tarifas)

Eficiencia en la operación y gestión comercial

Tarifas adecuadas

Medición

Ingresos de

O&M

Sostenible

Posibles

Instrumentos

Costos

Actuales

Costos

Optimizados

condicionantes
Políticos

El agua es un bien político

Dificultad de ajustar tarifas

Independencia del regulador

Rol del Gobierno Central y Gobiernos Locales

No se puede “subsidiar al privado”

Niveles de servicios

Donde voy a colocar a la gente que tengo en la empresa?

Posible Mitigación?

Separación entre las tarifas de sostenibilidad y la de expansión

“Automatización” de la tarifa de sostenibilidad ( ej. Ajuste automático para costos O&M eficientes)

“Politización” de la tarifa de expansión

Mejorar capacidad (entrenamiento y profesionalización del funcionario

Aumentar la transparencia (participación de la Sociedad civil)

Visión estratégica única y coparticipación en las inversiones

Encontrar mecanismos de subsidios a los pobres servidos por operadores privados

Preguntar a la gente que nivel de servicio quiere

Ayudar a crear microempresas para dar servicios a donde no llegan

Condicionantes
condicionantes1
Técnicos

Información limitada y desactualizada de quienes son pobres

Costos administrativos altos

Medición

Información limitada de los sistemas de A&S

Capacidad de ejecución limitada

Posible Mitigación?

Trabajar con otras instituciones sociales

Educación pública sobre las ventajas de la medición

Estructuras tarifarias que fomenten la medición

Planear a largo plazo e implementar a corto plazo

No crear agencias de ejecución sino ejecutar a través de las existentes pero de forma eficiente

Condicionantes
condicionantes2
Económico/financieros

Capacidad fiscal limitada

Capacidad de pago de los usuarios

Capacidad de pago de los no servidos (se suele olvidar)

Limitación de la inversión privada

Insuficientes entidades financieras

Falta de inversores locales

Posible mitigación?

Optimización del uso de recursos fiscales

No exceder la capacidad de pago pero tampoco regalar

Subsidios cruzados de los servidos a los no servidos (justicia histórica)

No pedir (o prometer) inversiones “irrealistas”

Establecimiento de micro-empresas de servicios y de mercados de bonos locales con incentivos adecuados

Condicionantes
conclusiones
Conclusiones
  • Se necesita una visión estratégica a nivel nacional con la consiguiente política de financiamiento que lo acompañe
  • Dependiendo de los estatutos y constitución de cada país, esa estrategia habrá que llevarla adelante en coordinación con provincias, estados, departamentos, municipios, etc. (a la medida de cada país)
  • La asignación de recursos debe fomentar la eficiencia en la prestación de los servicios y la coparticipación de los gobiernos locales, empresas, inversionistas, agentes financieros
  • No se puede subsidiar la ineficiencia ni “regalar los servicios o las obras”
conclusiones 2
Conclusiones (2)
  • Mayor necesidad de subsidiar el acceso al servicio que la provisión de servicios
  • No hay una receta única para subsidiar, pero tiene que ser sencilla y transparente y que llegue a quienes se intenta llegar (la empresa no es la beneficiaria de los subsidios sino la gente)
  • Necesidad de educar a la gente sobre los costos del servicio y que se conciencien que “alguien” los está pagando (y a veces no tienen servicio!!)
  • Tarifas siguen siendo la mejor forma de asignar los costos entre los consumidores, pero no la única los subsidios eficientes son bienvenidos
  • Las tarifas (incluyendo las sociales) deberán estar en lo posible basadas en un consumo medido
conclusiones y 3
Conclusiones (y 3)
  • Participación ciudadana para saber que quiere la gente (niveles de servicio y tecnologías adecuadas) y para garantizar mayor transparencia y para dar los servicios
  • Empujemos todos para el mismo lado
    • Públicos y privados
    • Combinemos eficiencia y subsidios
    • No nos olvidemos de lo social pero sin descuidar lo económico
  • El agua es un bien político y el político siempre va a tener la decisión final sobre
    • Si se paga a través de subsidios o tarifas
    • Si lo pagamos ahora o lo pagan nuestros hijos..
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