看環境資源部及檢視河川治理的思維

戀戀大河 2012 河川日系列之五：城市之河－都市水岸空間與永續生活看環境資源部及檢視河川治理的思維余紀忠文教基金會余範英 2012年8月17日

前言 • 在台灣我們經歷過經濟發展的過程，由農村經濟、小型加工業、到建立進口替代工業、資訊產業的起飛，在國際化與自由化的風潮下，我們擁有了今日經濟與社會的小康基礎。但我們不能不檢討，由1950年代起，在政府大力推動經濟建設、產業發展，成為發展中國家的典型模式，採取了東亞的典型發展，利用官僚體系及國家資源做強勢的規劃與主導，以所謂的開明專政，難免枉顧社會正義與民主自由。長期以經濟與產業政策的強勢主導壓低能源價格，補貼產業發展，促使產業升級的政策工具將許多高耗能、高耗水、高排碳的產業，形成慣性的發展。

前言 • 在今日國際局勢的變動下，大陸崛起兩岸開放與互動下，我們面臨全球思考因應氣候變遷、全球新政的經濟改造挑戰，對於政府長期以來的產經強勢角色及氣候變遷、國土規劃的嚴重負擔，沿海地層下陷，海島環境的國土流失，工業區、濱海道路、港灣皆遭嚴重破壞。氣候變遷不僅牽動洪水乾旱，且可能有海嘯、颱風、土石流的加劇徵兆，使多所產業能源設置海岸將受到嚴重衝擊，日本、福島複合災害，正是我們必須認真思考及正視問題嚴重性。以上的一切種種，是今日面臨需強檢討，有大作為的永續發展課題。 • 在台灣民主化與總統直選後，尚不見結構性的改變，今日該是型塑永續環境、共同締造未來的轉型時刻。

政府組織再造的契機與盲點 • 氣候變遷與發展轉型皆是複合性的大議題，都對政府組織分工決策程序造成挑戰，需立法與組織設計來彌補與銜接。 • 立法過程： -氣候變遷的立法上，永續發展基本法尚未通過，溫室氣體減量法2005年送進立法院後，沒有進度；不平靜、雜亂開發的海岸地帶，不見海岸法推動；長年宣誓的能源稅條例，能透過外部成本內部化的機制，有效管控能源使用及溫室排放，至今無法邁開進度；立法的過程裡表現出最虛無因應的消極態度。

組織改造： • 為強化組織制度的能量，能與國際組織、環保組織、相關產業及知識社群共同因應氣候變遷的重要課題，政府在既有組織中，走出中央集權及威權時期的模式。今天仍需透過政策檢討、在組織改革與組織運作上有效的設立氣候變遷整合機制。 • 觀看今日籌劃中的環資部無論如何設置，氣候變遷組織的因應都不能僅期待及依賴它的氣候變遷司。遑論環境資源部的雛型，仍目標不清，水土林整合不力，極需檢討方能承擔未來國土承載的轉型契機。 • 氣候變遷的整合機制，格局要拉到行政院層級，利用組織改造機會，與未來的國家發展委員會縝密接合，若能提升國家發展委員會為國家永續發展委員會，整合內部不同的部會，宣誓重視氣候變遷，責成各部會都有內化氣候變遷的任務實為上策 • 推動永續發展基本法、國土計劃法、海岸法、溫室氣體減量法及能源稅條例刻不容緩。

他山之石 現今全球推動氣候變遷治理組織設計的國家與模式英國模式在2008年通過氣候變遷法，設置氣候變遷委員會，整合國家的氣候變遷政策，配合歐盟和國際的減量行動，設置政府諮詢性的高層級諮詢性委員會。 (缺乏權力基礎，依靠委員會政策及協調，不一定能落實) 澳洲模式成立單獨部會處理氣候議題，於2007年12月設置氣候變遷部，2008年改制為氣候變遷與能源效率部，負責整體框架(fame work)調適國際及規範(adaptation international and regulatory)以及能源安全及產業(energy safety and corporate)。(單一部會難以涵蓋全部議題，如環境教育、交通運輸、國際談判等；又與其他部會平行，有礙統籌與因應。)

他山之石 現今全球推動氣候變遷治理組織設計的國家與模式德國模式德國聯邦政府在2001年設立了永續發展委員會，其任務是為永續發展政策提供諮詢，並通過目標和指標建議繼續發展德國的永續發展策略。近年來德國推展永續發展業務績效良好，最主要原因是在德國總理領導下的「綠色內閣」充分發揮功能，不但在聯邦政府設置「永續發展理事會」專責規劃永續發展工作，而且透過「跨部會工作組織」居間協調聯繫各部會充分配合執行各項永續發展業務，再加上「國會永續發展顧問委員會」之強力監督。(尤其注重對下代子孫的經濟負擔) 美國模式 2009年白宮召集成立跨單位的氣候變遷調適專責小組，由環境品質委員會、科技政策辦公室、國家海洋及大氣總署共同主持，成員包含20多個聯邦機關。 2011年，專責小組發表政府對因應極端事件和氣候變遷影響的進度報告，內容包括建構地方社區回復能力、保護淡水等重要自然資源、提供氣候變遷資訊及分析工具等領域的聯邦政府調適行動方案。(能源使用量仍是高居不下，是能源消耗大國)

他山之石 現今全球推動氣候變遷治理組織設計的國家與模式日本模式於中央政府成立跨部會委員會，由內閣大臣主導氣候變遷，於1990年因應京都議定書在中央成立地球暖化對策推進部會，1998年通過地球暖化對策推進法，本部由內閣總理大臣當部長，內閣官房長官環境大臣、經濟產業大臣為副部長，同時召集七部會大臣為本部員。 (在強化執行能力與組織決策網絡上，有相對的優勢) 韓國模式 2010年公布低碳綠色成本基本法，設置綠色成長委員會，負責審議氣候與能源政策，委員會隸屬總統，由二位委員長，五十位委員組成，委員長由國務總理與總統擔任，同時總統透過特令委任氣候能源永續等領域，對綠色成長，聘請專家學者。(於Rio+20積極推銷green growth的成績，但尚有待觀察)

他山之石 中國模式 2007年6月國務院成立國家應對氣候變化指導小組(國家級組織) 組長：國務院總理成員：各中央部會首長為主，共25位執行秘書單位：國家發展改革委員會 (但仍已經濟發展導向為優先) • 當今的世界在市場機制失靈、遊戲規則變化下，氣候變遷的課題，很多國家仍是績效不彰，很多國家尚裏足不前，在氣候變遷中所需的高投資無法反應在當下，短視與短期的民主機制與頻繁選舉，歐美與亞洲由於歷史背景與價值文化之不同，在經濟條件不一、政治型態不同的民主或社會主義國家，皆有不同的進程。

現今台灣推動氣候變遷治理組織與模式 • 行政院永續發展委員會12年來推動永續發展綱領、永續發展基本法，因應氣候變遷成立規劃「推動氣候變遷調適政策綱領及行動計劃專案小組」，以災害、維生基礎設施、水資源、土地使用、海岸、能源供給及產業、農業生產及生物多樣性、健康等8個面向為調適工作架構。 • 環保署執行永續能源政策綱領、節能減碳行動方案，向低碳家園目標邁進。 • 積極推動組織改造籌備環境資源部。

現有的行政院版環境資源部組織架構 環境資源部法制處資訊處政風處主計處人事處秘書處大氣環境司汙染管制司生態環境司資源循環司水及流域司氣候變遷司綜合規劃司環境教育集訓練所森林及自然保育試驗所生物多樣性研究所台水公司國家公園署下水道及汙染防治局森林及保育署水保及地礦署水利署氣象局

對環資部組織架構建議-以水、土、林與流域切入對環資部組織架構建議-以水、土、林與流域切入美國正經歷二十五年來最嚴重的旱災，55%處於中度到極度乾旱，尤其中西部；北京2012年7月21日面臨六十一年來最大降水，全球氣候極端水文現象趨於常態，淹水、缺水不斷同時發生，台灣年平均雨量高達2493毫米(897億噸)為世界平均值2.5倍。然水資源儲備不易，列名世界第十八位缺水國家，必須從組織面正視流域管理與水資源經營的課題。對環資部組織再造的修正建議：一、設置流域管理署：包括水利署之河川、排水、海堤治理、水災應變、水保局之野溪治理、土石流應變及營建署之雨水下水道等業務，整合上中下游治理工程之調查、規劃及施工。二、設置水資源署：包括水資源業務、集水區保育工作，並負責執行水資源指揮調度、旱災應變、地面水、地下水的保育、涵養與經營及新興水源發展等業務。三、氣候變遷司與災防業務結合，更名為災防及氣候變遷司：氣候變遷造成極端水文現象漸趨常態，所造成之災害日益嚴重，建議其改與氣候變遷司整併，並更名為災防及氣候變遷司。四、為求森林保育工作留置治山防災業務，應由流域管理署辦理。

流域治理概念不足 • 上、中、下游分管 • 內水、外水分治 • 民眾參與極度不足圖片資料來源：經濟部水利署

以淡水河流域為例 • 淡水河系是台灣第二大河川 • 三條主要支流（新店溪、大漢溪及基隆河）貫穿台北盆地，匯集成淡水河系，形成人口密集、工商發達之地。 • 淡水河流域內人口聚居達五百萬人以上，工商業發達，是政治、經濟及文化中心。 • 新店溪、大漢溪及基隆河上游更是自來水水源，中下游則成為排水集污的河道，與居民的生活關係極為密切。

淡水河流域

淡水河流域的現況 • 淡水河流域跨越六個行政區域，因各行政區域之組織地位和行政資源並不對等，造成各級單位協調困難，防洪政策及公共工程品質各有差異。 • 各水庫權責機關、目標都不同，水資源分配與洪災防範影響下游大台北地區防洪與供水之整體效益。

淡水河流域的現況 • 大眾與水爭地，欠缺法治觀念，加以部份地方政府之管理人力、經費嚴重不足，致使河川區域內衍生垃圾及廢土棄置、公有土地被侵佔違建，砂石盜(濫)採及違規種植等問題嚴重。 • 為減少污染源，淡水河沿岸污排水之截留、河系之綠美化與親水環境之整體營造，需有專責機構從事未來整體之治理規劃。 • 已整治之河道走廊及濕地河岸，需持續維護，避免因洪水損害其生態和汙水處理效能。

【2030大河願景系列座談】 公民參與淡水河流域治理論壇 2011年6月余紀忠文教基會與新北市政府共同舉辦公民參與淡水河流域治理論壇。論壇中提出淡水河流域的整治課題、規劃思維和發展願景。將新北市的流域治理推向更公共與進步的層面。

淡水河流域整治課題

淡水河流域的發展願景 • 邁向安全、永續與幸福的大河城市 • 重視水資源永續循環及整體經營管理 • 打造友善親水環境、都市改造與再生 • 引進產業與科研參與商機 • 強化專家學者、民眾參與的夥伴關係 • 加強教育宣導 • 強化防救災體系

淡水河的未來風貌-結語 【流域治理必須是整合性的調適管理】 1.優先考量環境容受能力 2.建立上中下游的流域管理機制 3.協調各種使用規劃方案 4.以綜合性的規劃角度，合理分配資源、減少負面衝突淡水河治理是複雜而細膩的動態過程。多年的淡水河整治經驗，應是流域綜合治理最佳演練和示範。

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