Правовые основы местного самоуправления
Download
1 / 39

Правовые основы местного самоуправления - PowerPoint PPT Presentation


  • 139 Views
  • Uploaded on

Правовые основы местного самоуправления. Реформы МСУ в России в 199 3 -200 9 гг. Конституция РФ (1993г.) Федеральный закон от 28.08.1995 № 154 Европейская Хартия местного самоуправления (Ратифицирована РФ 05.05.1998г.) Федеральный закон от 06.10.2003 № 131. Концепция ФЗ №131.

loader
I am the owner, or an agent authorized to act on behalf of the owner, of the copyrighted work described.
capcha
Download Presentation

PowerPoint Slideshow about ' Правовые основы местного самоуправления' - catherine-beasley


An Image/Link below is provided (as is) to download presentation

Download Policy: Content on the Website is provided to you AS IS for your information and personal use and may not be sold / licensed / shared on other websites without getting consent from its author.While downloading, if for some reason you are not able to download a presentation, the publisher may have deleted the file from their server.


- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - E N D - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Presentation Transcript

199 3 200 9
Реформы МСУ в России в 199 самоуправления3-2009гг.

  • Конституция РФ (1993г.)

  • Федеральный закон от 28.08.1995 № 154

  • Европейская Хартия местного самоуправления (Ратифицирована РФ 05.05.1998г.)

  • Федеральный закон от 06.10.2003 № 131


Концепция ФЗ №131 самоуправления

  • Приближение органов МСУ к населению - формирование МСУ на поселенческом уровне

  • Устранение нефинансируемых мандатов - четкое разграничение полномочий по уровням власти и бюджетной системы

  • Повышение экономического потенциала МСУ

  • Стимулирование развития гражданского общества - создание механизмов повышающих заинтересованность граждан в самоорганизации


2003 0 9
Ключевые направления реформ на местном уровне в 2003-09 гг.

  • Изменение территориальной организации МСУ (введение поселенческой модели МСУ)

  • Установление полномочий для МО разного типа (поселение, муниципальный район, городской округ)

  • Изменение структуры органов МСУ (состава, полномочий, способов формирования)

  • Наведение порядка в ресурсах муниципальных образований (финансовые, имущественные, земельные)

  • Текущие проблемы решения вопросов местного значения

    • Жилищной и градостроительной политики

    • Социальной политики

    • Экономического развития


Модель территориальной организации МСУ

4 типа муниципальных образований

  • Поселение (городское /сельское)

  • Муниципальный район

  • Городской округ

  • Внутригородские муниципальные образования городов федерального значения - Москва, Санкт-Петербург

    1- 3 типы муниципальных образований равны по статусу перед законом, с собственными полномочиями


131 01 01 2006
Количество муниципальных образований до реформы и к моменту вступления в силу Федерального закона №131-ФЗ (01.01.2006г.)


Проблемы территориальной организации

Беспорядок с границами:

  • либо вовсе отсутствуют, либо маркированы приблизительно

  • иногда являются предметом спора соседей (межэтнические споры)

  • проблемы «спецтерриторий»

  • требуются значительные ресурсы органов государственной власти субъектов РФ на определение, описание и утверждение границ МО

  • адаптация старой административной сетки к новой схеме

  • Нужно ли МСУ на территории всей страны (в Канаде - нет)


Проблемы территориальной организации (2)

Проблемы статуса МО:

  • Попытка ликвидировать городские округа (Иркутская область, Ленинградская область)

  • Превращение всех районов в городские округа (Сахалинская область, Свердловская область, Калининградская область)

  • Попытки превратить районы в продолжение «вертикали» государственной власти

  • Создание новых муниципальных субъектов (агломерации, укрупнение поселений)

  • Искусственное объединение значительного числа сельских поселений с городом и создание единого городского округа в целях укрупнения муниципальных образований


Территориальная организация МСУ - некоторые выводы

  • Незавершенность территориальных преобразований (по 131-ФЗ – к 01.01.09 г., сейчас - пролонгация)

  • Новая модель территориальной организации МСУ решая вопрос доступности населения к органам власти, не обеспечила доступности населения к услуге и не гарантировала экономическую стабильность МО

  • Федеральная и региональная судебная практика по спорным вопросам территориальной организации местного самоуправления не обеспечила стабильного прецедента

  • Противоречие: разнообразие страны -унифицированная система


Дискуссия по дальнейшему развитию двухуровневой модели МСУ в России

Три разных подхода:

  • Первый – оставить разграничение полномочий в существующей концепции ФЗ №131 и попытаться сохранить независимость поселений от районов со своим кругом вопросов

  • Второй – усилить поселенческий уровень, закрепив за ним все вопросы местного значения, а на уровне района сформировать низовой уровень государственной власти.

  • Третий – вернуться к советской модели местного управления с закреплением прямого соподчинения поселений органам власти муниципального района.


Компетенция МСУ развитию двухуровневой модели МСУ в России

Определяется перечнем:

  • вопросов местного значения (ст.14-16 131-ФЗ)

  • полномочий органов МСУ (ст. 17 131-ФЗ)

    А также наделением муниципалитетов отдельными государственными полномочиями при условии передачи необходимых для их выполнения ресурсов


Состав вопросов местного значения

  • Вопросы местного значения различаются по типам муниципальных образований:

    • вопросы поселений – 31 позиция

    • вопросы муниципальных районов – 27 позиций

    • вопросы городских округов – 36 позиций (объединяют поселения и районы)

      ! - Изменение перечня (год назад, соответственно, 27, 24 и 32)


Состав вопросов местного значения

К вопросам местного значения относятся:

  • оказание общественных услуг (например, обеспечение малоимущих граждан, ведение архивов, утверждение местной нормативной базы землеустройства и др.)

  • организация оказания общественных услуг (например, электро-, газо-, теплоснабжения, водоснабжение и водоотведение, благоустройство и пр.)

  • создание условий для оказания услуг (услуги транспорта, связи, общественного питания, жилищное строительство и пр.). Новое – поддержка МСБ.

  • участие в оказании услуг (например, предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций)

  • распоряжение ресурсами, необходимыми для решения этих вопросов (управление местным бюджетом, местными налогами и сборами, и имуществом)


Права органов местного самоуправления МО на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения соответствующего типа МО

Условия:

  • участвовать в осуществлении иных вопросов и государственных полномочий, если это участие предусмотрено федеральными законами (кроме предусмотренных в ст.19 131-ФЗ - Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями )

  • только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации)


Разграничение полномочий самоуправления МО на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения соответствующего типа МО

Удалось:

  • развести полномочия между типами муниципальных образований

  • изменить принцип определения вопросов местного значения: связать полномочия с видами бюджетных услуг, а не с видами собственности

  • изменить принципы наделения МСУ отдельными государственными полномочиями

  • ограничить возможность исполнения вопросов местного значения государственными органами


Разграничение полномочий самоуправления МО на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения соответствующего типа МО

Не удалось:

  • Избежать ошибок усредненного подхода (полномочия поселений)

  • Сохранить гибкий подход к расширению полномочий снизу вверх (закрытый список)

  • Предусмотреть финансовое обеспечение технических проблем разграничения имущества, территории

  • Обеспечить 100% гарантию МСУ финансового обеспечения переданных госполномочий

  • Отсутствие изменений в финансовой обеспеченности полномочий при условии введения новых вопросов местного значения


Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления

  • Местный референдум – в целях решения непосредственно населением важнейших вопросов местного значения

  • Муниципальные выборы – для избрания депутатов, избираемых должностных лиц МСУ, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права, при тайном голосовании

  • Сход граждан – для решения вопросов местного значения в небольших поселениях (до 100 чел.)


Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления (2)

  • Правотворческая инициатива граждан (порядок устанавливается местным нормативным актом)

  • Территориальное общественное самоуправление - самоорганизация по месту жительства, для решения местных вопросов

  • Публичные слушания - для обсуждения муниципальных правовых актов (устав, бюджет, планы и программы развития МО, вопросы о преобразовании МО)

  • Собрание, конференция, опрос граждан и др., не противоречащие законодательству формы


Классификация органов МСУ осуществления населением местного самоуправления (2)

  • Порядок устанавливается уставом МО, в 131-ФЗ – общие положения, нормативы по численности, исключительная компетенция

  • По типу исполняемых функций:

    • Представительный орган (совет, дума и др.)

    • Исполнительно-распорядительный орган (администрация)

    • Глава МО – может избираться населением и возглавлять администрацию, либо возглавлять представительный орган. Может избираться из состава депутатов и возглавлять представительный орган (+ «глава администрации» по контракту)

    • Контрольный орган муниципального образования и прочие, согласно уставу


Местная администрация осуществления населением местного самоуправления (2)(линейно-функциональная схема)

Плюс к этому – особые органы для выполнения делегированных госполномочий, а также совещательные административные структуры при главе МО (коллегия)


Риски данной организационной модели МСУ

  • Обязательное разделение представительной и исполнительной ветвей власти на уровне МСУ – межличностный конфликт

  • Отношение населения к выборам главы МО из состава депутатов

  • Во вновь образованных поселениях непонимание населением необходимости формирования выборных органов, мало потенциально возможных лидеров

  • Риск формирования ОМСУ на однопартийной основе


Экономическая основа МСУ модели МСУ

Состав:

  • Муниципальное имущество

  • Средства местных бюджетов

  • Имущественные права муниципальных образований


Муниципальное имущество модели МСУ

  • В составе муниципального имущества может находиться:

    • Имущество для решения вопросов местного значения

    • Имущество для осуществления переданных государственных полномочий

    • Имущество для обеспечения деятельности органов МСУ

  • Состав отличается по типам муниципальных образований в соответствие с перечнем вопросов местного значения

  • Прочее имущество должно быть перепрофилировано либо отчуждено


В собственности поселений могут находиться

1) имущество для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения

2) автомобильные дороги местного значения

3) жилищный фонд социального использования

4) пассажирский транспорт

5) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий ЧС

6) объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров;

7) имущество библиотек

8) имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

9) объекты культурного наследия

10) имущество, предназначенное для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта


В собственности поселений могут находиться

11) имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения

12) имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

13) имущество для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;

14) имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

15) земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения

16) пруды, обводненные карьеры на территории поселения;

17) имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения;

19) имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

20) имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья.

21) имущество, предназначенное для развития малого и среднего предпринимательства в поселении


Муниципальное имущество: проблемы

  • Остается спорной проблема состава муниципального имущества

  • Перепрофилирование должно было завершиться к 01.01.2008 г., отчуждение – к 01.01.2009 г. Сейчас – пролонгация

  • Проблемы с инвентаризацией, паспортизацией, рыночной оценкой, государственной регистрацией - организационные и финансовые

  • Сомнительные подходы (Башкортостан – вся собственность была объявлена государственной с возможностью постепенной передачи на местный уровень)


Муниципальное имущество: проблемы (2)

  • Перекос в объеме и качестве передаваемого имущества от МО государству (РФ и субъекту РФ) и от государства в МО

  • При разграничении имущества муниципальных районов и поселений, первые передают, прежде всего, имущество, требующее затрат, а имущество, приносящее доход, оставляют за собой


Муниципальные земли проблемы (2)

  • К 01.01.2009 г.:

    • Разграничение собственности на землю – работа в начальной стадии

    • Проведение силами органов МСУ инвентаризации, межевания, формирования и постановки на кадастровый учет участков

  • К 01.01.2010 г.

    • Разработка и утверждение Генеральных планов, правил землепользования и застройки. По федеральному законодательству, при отсутствии Правил органы МСУ не смогут принимать решения по предоставлению участков под застройку.

  • Проблема финансирования всех этих работ!

  • Сейчас – пролонгация.


Местные бюджеты: доходы проблемы (2)

Доходы:

  • Собственные - на осуществление полномочий органов МСУ по решению вопросов местного значения

  • Субвенции на осуществление переданных государственных полномочий

    Состав собственных доходов МСУ:

  • Средства самообложения граждан

  • Доходы от местных налогов и сборов

  • Части доходов от региональных и федеральных налогов и сборов

  • Безвозмездные перечисления с других уровней бюджетов (дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, иные средства финансовой помощи)

  • Доходы от муниципального имущества

  • Часть прибыли муниципальных предприятий

  • Штрафы

  • Добровольные пожертвования

  • Иные поступления в соответствие с законодательными нормами


Налоговые доходы проблемы (2)

  • Закреплённые местные налоги и сборы

    • Земельный налог

    • Налог на имущество физических лиц

    • Местные сборы

  • Перечисления по регулирующим федеральным и региональным налогам


Доли зачисления налогов в бюджеты муниципальных образований, %

  • * Канада – 83% собственных источников, в том числе 52% - налог на недвижимость, 17% - гранты вышестоящих уровней управления


Финансовая автономия муниципальных образований

Низкий уровень

  • Местные налоги обеспечивают только 12,2% доходов МО (11% - земельный, 1,2% - на имущество физлиц)

    «Плохое качество» местных налогов

  • По собираемости

  • По стимулированию к развитию налоговой базы

    Невозможность «маневра»

  • Закрытый список местных налогов

  • Права по изменению ставок местных налогов изменяют доходы не более чем на 5%

    Зависимость от вышестоящих уровней

  • Не решена проблема закрепления на долгосрочной основе нормативов отчислений от региональных и федеральных налогов

  • Искусственная дотационность. Более 90% МО дотационные

  • Зависимость от трансфертов в 2003-2008 гг. РАСТЕТ

  • Механизмы выравнивания – дотационные вместо налоговых


Местные бюджеты: расходы муниципальных образований

Расходы:

  • Осуществляются самостоятельно, но в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ

    Муниципальный заказ

  • Органы МСУ или уполномоченные ими муниципальные учреждения выступают заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и услуг

  • Муниципальный заказ оплачивается из средств местного бюджета

  • Порядок исполнения муниципального заказа регламентирован уставом МО и нормативными актами органов МСУ в соответствие с федеральным и региональным законодательством


Направления расходования бюджетных средств

Текущие расходы

  • Управленческие расходы (содержание аппарата)

  • Финансирование муниципального хозяйства

  • Финансирование социально-культурной сферы

  • Расходы по обслуживанию долга по муниципальным займам и ссудам

    Капитальные расходы (строительство, ремонт, инновации)

    Расходы на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам МСУ

    Для муниципальных районов: оказание поддержки бюджетам поселений

    Резервный фонд на финансирование непредвиденных расходов (чрезвычайные ситуации и пр.)


Пути повышения эффективности расходов местного бюджета

  • Переход на БОР

  • Повышение эффективности работы МУ и МУПов

  • Нормирование расходов на оказание отдельных видов муниципальных услуг

  • Оптимизация тарифов, расширение сектора платных услуг

  • Привлечение частного бизнеса к оказанию муниципальных услуг (муниципальный заказ и др. формы)

  • Поддержка внедрения ресурсосберегающих технологий в муниципальном хозяйстве

  • Усиление контроля за расходованием бюджетных средств


Практика переходного периода в реализации ФЗ№131

Управление полномочиями:

  • Субъекты РФ наделены правом в переходный период своим законом ограничивать объем полномочий органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований и передавать исполнение данных полномочий другим муниципальным образованиям (например: от поселений – муниципальным районам)

  • Во многих регионах под административным давлением региональной власти поселения передавали исполнение своих полномочий муниципальным районам (особенно в сферах формирования бюджета, земельных отношениях, предоставления ресурсоемких услуг)


Практика переходного периода в реализации ФЗ№131

Большинство субъектов РФ в ходе переходного периода:

  • ограничили поселения в вопросах распоряжения ресурсами (налоги, бюджет, имущество, земля);

  • ограничили поселения в вопросах, касающихся предоставления жизнеобеспечивающих и ресурсоемких услуг (коммунальное обслуживание, дороги, транспорт, услуги учреждений культуры, в т.ч. библиотечное обслуживание)


Практика переходного периода в реализации ФЗ№131

ПРОБЛЕМЫ

  • Несовершенство судебной защиты МСУ

  • Обюрокрачивание ОМСУ (формальный подход к проведению публичных слушаний, отказ от референдумов, противостояние депутатов и населения)

  • Происходит постепенное огосударствление МСУ


Что мешает реформе МСУ реализации ФЗ№131

  • Недоверие к институту МСУ со стороны региональных органов власти («все мэры – воры»)

  • Нестабильность российского законодательства (всего за годы реализации 131-ФЗ 32 закона с поправками, около 200 поправок (последние изменения от 23.07.2008)

  • Слабость институтов общественной защиты МСУ (ассоциаций, союзов, независимого аудита и т.п.)

  • Слабое ресурсное ( финансовое и кадровое) обеспечение ОМСУ по решению вопросов местного значения

  • Слабая информированность населения об институте МСУ

  • Неверие населения в возможность влияния на принятие решений по вопросам местного значения


ad