第二章人民代表大会制度

第二章人民代表大会制度 地方各级人大及人大代表

教学要求：对我国地方人民代表大会制度的性质、基本原则、内涵与历史发展，以及全国人民代表大会制度有较清晰的认识，增强学生对这一制度及其运作方式与效能的理解。教学要求：对我国地方人民代表大会制度的性质、基本原则、内涵与历史发展，以及全国人民代表大会制度有较清晰的认识，增强学生对这一制度及其运作方式与效能的理解。 • 授课形式：讲授、课堂讨论 • 授课课时：6课时 • 讲授内容：中国行政区划、地方各级人民代表大会、人大代表、完善人大制度

参考书目 • 《政治中的人性》格雷厄姆沃拉斯商务印书馆1995 • 《论特权第三等级是什么》西耶斯商务印书馆 1997 • 《人的权利与人的多样性》A. J.M.米尔恩中国大百科全书出版社，1986 • 《人和公民的义务》普芬道夫中国政法大学出版社2003 • 《政治中的理性主义》迈克尔欧克肖特上海译文出版社2004

第一节地方各级人民代表大会 • 一、中国的行政区划 • （一）概念： • 1、行政区划：国家将领土分级划分成若干区域，以便在各级区域范围内设立相应的一级政权机关，实现对全国的统一管理，即为行政区划。

2、行政区域：国家为设置各级政权机关，实现对全国的管理而划成的区域。2、行政区域：国家为设置各级政权机关，实现对全国的管理而划成的区域。 • 按照我国宪法规定，各级行政区域均设立相应的一级人民代表大会和人民政府。凡属一级人大与政府管辖的区域，称为一级行政区域。 • 政府派出机构管辖的区域不能成为一级行政区域。 • 了解地方各级人大，必须先了解中国的行政区划。

中国位于亚洲东部，太平洋西岸。陆地面积960万平方千米，东部和南部大陆海岸线1.8万多千米，内海和边海的水域面积约470多万平方千米。海域分布有大小岛屿7600个，其中台湾岛最大，面积35798平方千米。我国同14国接壤，与8国海上相邻。省级行政区划为4个直辖市，23个省，5个自治区，2个特别行政区，首都北京。

省级———— 4 直辖市　23 省 5 自治区　2 特别行政区　　合计 34 地级———— 283 地级市　17 地区　30 自治州　3盟　　合计 333 县级———— 852 市辖区　 374 县级市　1464县 117 自治县　49旗 3 自治旗 2 特区1 林区　合计 2862 乡级———— 11 区公所 19522镇 14677乡 181 苏木＊ 1092 民族乡 1 民族苏木 6152 街道合计 41636 各级政府总数：44865 （根据民政部《二○○五年民政事业发展统计报告》统计）＊苏木：内蒙古自治区特有的一级行政建制，相当于“乡”。

（二）沿革 • 1949年以来，中国行政区划做过多次调整，主要可分为四个阶段。 • 1。新中国成立到1954年 • 建国初的行政区划实行四级制、五级制和三级制。 • 四级：大行政区——省——县——乡 • 五级：大行政区——省——县——区——乡 • 三级：大行政区——直辖市——市辖区

▲大行政区 • 新中国成立前后，在省级以上中央政府之下相继建立了华北、东北、西北、华东、中南、西南六大行政区，简称大区。 • 大行政区内设人民政府或军政委员会，作为最高一级的地方政权机关，同时又是中央人民政府派出代表机关，各自管辖若干省级行政单位。

1952年，为进一步加强中央的集中统一领导，中央政府决定各大区改设行政委员会，仅作为中央人民政府的代表机关领导、监督地方政府，而不再是一级地方政权。大区本身就不再构成一级行政区域。1952年，为进一步加强中央的集中统一领导，中央政府决定各大区改设行政委员会，仅作为中央人民政府的代表机关领导、监督地方政府，而不再是一级地方政权。大区本身就不再构成一级行政区域。 • 1954年6月，中央人民政府决定撤销六大行政区建制。大行政区从“双重”性质到“单一”性质，直至撤销，加强了中央人民政府对计划经济的集中领导。 • 高岗、饶漱石以大区为基地要挟中央，成为取消大区制的直接原因。

新中国成立到1954年这一阶段，省一级的行政区域变化较多，总的趋势是数量由多变少、规模由小变大。新中国成立到1954年这一阶段，省一级的行政区域变化较多，总的趋势是数量由多变少、规模由小变大。 • 新中国成立后，将原有的36个省1个地方调整为30个省（含台湾省）、1个地方（西藏）、1个地区（昌都）、1个省级自治区（内蒙古）、12个直辖市一级5个行署区（旅大[后改为直辖市]、皖南、皖北、苏南、苏北）、后将四川省分设四个行政署（川南、川北、川东、川西）各设行政公署，相当于省级人民政府。

1952年至1954年6月，为与大行政区建制变动相适应，先后合并了一些省、市，减少了一些中央直接领导的行政单位。1952年至1954年6月，为与大行政区建制变动相适应，先后合并了一些省、市，减少了一些中央直接领导的行政单位。 • 1952年撤销8个行政署，重设江苏、安徽、四川三省；撤销平原、察哈尔两省。 • 1954年6月将辽西、辽东两省合并为辽宁省；将松江、黑龙江两省合并为黑龙江省、将宁夏、甘肃两省合并为甘肃省；将北京、天津、上海以外的11个直辖市改为省辖市；撤销绥远省将其并入内蒙古自治区。 • 到1954年底，全国省级行政区域有26个省、1个自治区、3个直辖市、1个地方、1个地区。

2。1954年第一届全国人大召开到1966年“文革”前2。1954年第一届全国人大召开到1966年“文革”前 • 第一届全国人大会议通过了新中国第一部宪法。宪法规定，全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇；直辖市和较大的市分为区；自治州分为县、自治县、市。 • 自治区、自治州和自治县都是民族自治地方。 • 1959年二届全国人大常委会决定直辖市和较大的市可以领导县和自治县。这样，我国的行政区划基本定型。

1955年3月，设立西藏自治区筹备委员会，将昌都地区划归该委员会，7月撤销热河、西康两省。1958年2月，将天津市改为河北省省辖市。1955年3月，设立西藏自治区筹备委员会，将昌都地区划归该委员会，7月撤销热河、西康两省。1958年2月，将天津市改为河北省省辖市。 • 这一阶段，民族自治地方发展显著。1955年10月1日，成立了新疆维吾尔自治区；1958年3月15日，成立了广西壮族自治区（当时称广西僮族自治区，1965年10月改为现名）；1958年10月25日成立了宁夏回族自治区；1965年9月9日成立了西藏自治区。

省级以下，根据宪法规定，将原设的专区级、县级自治区改为自治州、自治县，并增设了数十个新的自治州和自治县。同时，撤销了县以下区与乡两级的民族自治建制，改设民族乡。省级以下，根据宪法规定，将原设的专区级、县级自治区改为自治州、自治县，并增设了数十个新的自治州和自治县。同时，撤销了县以下区与乡两级的民族自治建制，改设民族乡。 • ▲ 民族乡是指在相当于乡的少数民族聚居地方建立的一级行政区域。不属于民族自治地方，不设民族自治机关，不行使民族自治权。但它又不同于一般的乡，应注意照顾当地少数民族的特殊需要。如乡长应由组成该民族乡的少数民族担任，使用当地通用的语言文字，可以因地制宜的发展适合本地区的经济、文化、教育和卫生等事业。

1958年起，在农村普遍设立“政社合一”的人民公社以取代乡、民族乡，大幅度扩大农村基层政权所辖的行政区域。1957年全国有97000多个乡，到1958年被合并为26578个公社。1958年起，在农村普遍设立“政社合一”的人民公社以取代乡、民族乡，大幅度扩大农村基层政权所辖的行政区域。1957年全国有97000多个乡，到1958年被合并为26578个公社。 • 至“文化大革命”前夕，全国省级行政区域包括22个省、5个自治区、2个直辖市。

3。1966年至1976年“文革”期间 • 由于文革的动乱局面，使国家政权体系中负责行政区划工作的机构趋于瘫痪，有关行政区划的重要变更基本上由党组织直接审批处理。这一时期较大变更是： • 1967年1月2日，中共中央将天津市由河北省辖市恢复为直辖市。 • 1967年7月5日，中共中央将内蒙古自治区的部分区域划归辽宁、吉林、黑龙江、宁夏和甘肃5省（自治区）。 • 1975年，根据修改后的宪法，将原作为省、自治区政府派出机关——专员公署所辖的专区，改为由一级政权机关——人民代表大会和革命委员会管辖的一级地方行政区域，称为“地区”。

4。“文革”结束以来 • 随着文革十年动乱的结束和党的十一届三中全会召开，我国行政区划工作走上正常轨道。 • 1982年宪法修改第一次规定，国家在必要时得设特别行政区。 • 在省级建制方面主要变化有：1988年4月，经全国人大批准，设立了海南省；1997年3月14日，全国人大批准设立重庆直辖市，管辖重庆市、万县市、涪陵市和黔江地区所辖行政区域；1997年7月1日，设立香港特别行政区；1999年12月20日，设立澳门特别行政区。1979年5月30日，恢复内蒙古自治区在1969年7月以前的行政区域范围。

根据1978年宪法，“地区”不再作为省、县之间的一级行政区域；直辖市、较大的市分为区和县。根据1978年宪法，“地区”不再作为省、县之间的一级行政区域；直辖市、较大的市分为区和县。 • 1983年期在经济较发达的地区推广地级市（较大的市）管（领导）县体制。同时在一些地区推行县改市或改为市辖区的体制，简称撤县建市和撤县建区。 • 1982年宪法规定，农村实行政社分开，恢复了乡、民族乡建制；1984年起，在部分地区开始实行乡、镇合并和以镇管村的体制，以推动小城镇的建设。 • 20世纪90年后期，部分地区推行撤乡并镇的改革。 • 根据国家“十一五”发展规划部署，部分省份开始试行省直管县的财政体制。

（三）现状 • 根据1982年宪法规定，中国的行政区划是 • 1、全国分为省、自治区、直辖市 • 2、省、自治区分为自治州、县、自治县、市 • 3、县、自治县分为乡、民族乡、镇 • 4、直辖市和较大的市分为区、县 • 5、自治州分为县、自治县、市 • 自治区、自治州、自治县都是民族自治地方 • 国家在必要时得设立特别行政区

中国现行行政区域主要有三种类型： • 1、一般的行政区域，即省、直辖市、县、市、市辖区、乡、镇等； • 2、民族自治地方，即自治区、自治州、自治县； • 3、特别行政区。 • 这三种行政区域的地方政区机关的权限不同。特别行政区政府的权限大于民族自治地方政府的权限，民族自治机关的权限大于一般行政行政区域政府的权限。 • 此外，还有少数特殊称谓的行政区域，如旗（相当于县一级的行政区域，全国49个）、自治旗（相当于自治县，3个）；3个特区（如工农区、工矿区）；1个林区。

（四）行政区划的原则 • 任何国家都有一个行政区划及其变更的问题，中国的行政区划原则是： • 1、有利于人民当家作主； • 2、有利于发展经济； • 3、有利于各民族的平等和团结； • 4、有利于祖国的统一。

（五）行政区划变更及其审批权限 • 1、全国人大——审议批准省、自治区、直辖市的设立、撤销、更名；决定特别行政区的设立。 • 2、国务院 ——审批省、自治区、直辖市的行政区域界线的变更，省、自治区人民政府驻地的迁移；审批自治州、县、自治县、市、市辖区的设立、撤销、更名和隶属关系的变更以及自治州、县、自治县、市人民政府驻地的迁移；审批自治州、自治县的行政区域的变更，县、市的行政区域界线的重大变更；审批凡涉及海岸线、海岛、边疆要地、重要资源地区及特殊情况地区的隶属关系或行政区域界线的变更； • 3、省、自治区、直辖市人民政府—— 根据国务院授权，审批县、市、市辖区的部分行政区域界线的变更（批准变更时，须同时报送民政部备案）；审批乡、民族乡、镇的设立、撤销、更名和行政区域界线的变更；乡、民族乡、镇人民政府驻地的迁移。

二、地方各级人大的地位、组成、任期与职权 • （一）地位 • 省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会，是根据宪法和法律规定，按照行政区域分别设立的地方国家权力机关，在本行政区域内，代表人民行使国家权力。

（二）组成 • 按照1995年修订后的《选举法》规定，地方各级人大的代表总名额基本上由“法定基数”加上按人口比例的“增加数”，并以“最高数”限制的方式确定。如，省级人大代表名额以350名为基数，省、自治区每增加15万人可以增加1个名额，直辖市每2.5万人可以增加1名代表，人口超过1亿的省，代表总名额不超过1千名。

省级人大代表的具体名额，由全国人大常委会依照《选举法》规定加以确定；地、县两级人大代表的具体名额，由省级人大常委会依法确定，报全国人大常委会备案；乡及人大代表的具体名额，由县级人大常委会依法确定，报上一级人大常委会备案。省级人大代表的具体名额，由全国人大常委会依照《选举法》规定加以确定；地、县两级人大代表的具体名额，由省级人大常委会依法确定，报全国人大常委会备案；乡及人大代表的具体名额，由县级人大常委会依法确定，报上一级人大常委会备案。 • （三）任期 • 省、自治区、直辖市人大、自治州、市、自治县、县、市辖区的人大任期5年，乡、民族乡、镇人大任期5年。

（四）职权 • 1。地方立法权 • 省、自治区、直辖市及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会拥有地方立法权。 • 地方立法权是由1979年7月通过的《地方组织法》首先规定的。

地方性法规是指由宪法或法律授予地方立法权限的地方国家权力机关，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下制定和发布的，在本行政区域内具有法律效力的规范性文件。地方性法规是指由宪法或法律授予地方立法权限的地方国家权力机关，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下制定和发布的，在本行政区域内具有法律效力的规范性文件。 • 民族自治地方人民代表大会制定自治条例与单行条例属于自治权，不同于一般的地方立法权。

2。确保宪法、法律、行政法规和有关决议的遵守与执行2。确保宪法、法律、行政法规和有关决议的遵守与执行 • 地方各级人民代表大会有权，也有责任保证宪法、法律、行政法规和上级国家权力机关的有关决议在本行政区域内的贯彻落实。

3。决定权 • 县级以上地方各级人大有权审议和批准本行政区域内的国民经济和社会发展规划、预算及其执行情况的报告；讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。 • 乡级人大有权根据国家规划决定本行政区域内的事务。 • 地方各级人大在自己的职权范围内可以通过并发布有关决议。

4。任免权 • 地方各级人大选举本级人民政府的正副职领导人员，有权罢免本级人民政府的组成人员。 • 县级以上的地方各级人大选举并有权罢免本级人大常委会的组成人员；选举上一级人大代表，并有权罢免自己选出的上一级人大代表。选出或决定罢免本级人民法院院长和人民检察院检察长。选出或决定罢免本级人民检察院检察长，须报经上级人民检察院检察长提请该级人大常委会批准。

乡级人大有权选举本级人民代表大会的主席和副主席。乡级人大有权选举本级人民代表大会的主席和副主席。 • 地方各级人民政府领导人员，县级以上地方各级人大常委会组成人员，人民法院院长、人民检察院检察长，乡级人大主席、副主席，均可以向本级人大提出辞职请求，由人大会决定是否接受其辞职。 • 人民检察院检察长的辞职，须报经上级人民检察院检察长提请该级人大常委会批准。

5。监督权 • 地方各级人大有权听取和审查本级人民政府工作报告，撤销本级人民政府不适当的决定和命令。 • 县级以上地方各级人大还有权听取和审查本级人大常委会的工作报告，改变或撤销本级人大常委会的不适当决议；听取和审查人民法院、人民检察院的工作报告。此外，地方各级人大还有权通过质询、评议等形式，监督本级人民政府及其所属工作部门和工作人员，监督本级人民法院、人民检察院的工作。

三、地方各级人大的会议 • 1。地方各级人大遵循民主集中制原则，实行合议制，通过会议形式集体行使职权。 • 2。现行《地方组织法》规定，地方各级人民代表大会每年至少召开一次。经过五分之一以上的代表提议，可以临时召集本级人民代表大会会议。 • 3。县级以上的地方各级人大常委会负责召开本级人大会议，并主持每次人大会的预备会议。

4。乡级人大举行会议的时候，选举主席团。由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人大会议。有关法律没有规定乡级人大要召开预备会议。4。乡级人大举行会议的时候，选举主席团。由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人大会议。有关法律没有规定乡级人大要召开预备会议。 • 5。地方各级人民政府组成人员、人民法院院长、人民检察院院长依法列席本级人大会议；县级以上地方各级政协委员按惯例列席本级人大会议；县级以上的有关机关、团体负责人，经本级人大常委会决定，可以列席本级人大会议；近年来有些地区形成了接受选民旁听人大会议制度。

6。地方各级人大会议的活动 • 根据宪法和法律所赋予的权限，一般开展以下活动： • （1）审议和批准有关工作报告和规划；（2）审议和通过有关议案； • （3）人事任免； • （4）拥有地方立法权的地方各级人大制定地方性法规。

四、地方各级人大的工作机构 • （一）省、地级专门委员会 • 1。省、地级市两级人大根据需要可以设立法制委员会、财政经济委员会等专门委员会。各专门委员会是本级人大的辅助机构，受本级人大领导，在本级人大闭会期间，受本级人大常委会领导。 • 2。各专委会的主任委员、副主任委员和委员的人选，由主席团在代表中提名，大会通过。在大会闭会期间，常委会可以补充任命个别副主任委员和部分委员，由主任会议提名，常委会通过。

（二）省、地、县级特定问题调查委员会 • 组织特定问题调查委会员须由主席团提议或十分之一以上代表书面联名提议，由主席团提请全体会议决定。 • （三）乡级代表资格审查委员会 • 乡级人大设立代表资格审查委员会，负责审查本级人大代表的资格。 • 该委员会由本级人大每届的第一次会议产生，行使职权至本届人大任期届满为止。

第二节县级以上地方各级人大常委会 • 一、建立 • 县级以上的地方各级人大设立常委会，是我国政治体制改革的一项重要举措。 • 1979年7月1日，第五届全国人大第二次会议通过关于修订1978年宪法若干规定的决议，规定县级以上的地方各级人大设立常委会，并将此规定写入同日通过的《地方组织法》，至此，县级以上的地方各级人大常委会正式获准设立。 • 1979年下半年起，县级以上地方人大普遍建立了常委会。1982年宪法确认了这一改革措施，明确规定了县级以上地方各级人大常委会的组成和职权等。

二、地位、组成与职权 • （一）地位 • 1。县级以上地方各级人大常委会是本级人大的常设机关，在本级人大闭会期间，行使法律所赋予的各项职权。 • 2。它由本级人大在代表中选举产生，对本级人大负责并报告工作。县级以上地方各级人大有权改变或撤销其常委会的不适当的决议，有权罢免其常委会组成人员。

3。县级以上各级政府、法院、检察院在本级人大闭会期间，对本级人大常委会负责并报告工作。3。县级以上各级政府、法院、检察院在本级人大闭会期间，对本级人大常委会负责并报告工作。 • 4。县级以上地方各级人大常委会每届任期5年。

（二）组成 1。省、地两级人大常委会由主任、副主任若干人、秘书长、委员若干人组成；县级人大常委会由主任、副主任和委员若干人组成；常委会主任缺位时，由常委会在副主任中推选一人代理主任职位。 2。县级以上地方人大常委会组成人员名额：省级35-65名，人口超过8千万的省不超过85名；地级13-35名，人口超过8百万的社区的市不超过45名；县级11-23名，人口超过1百万的，不得超过29名。 3。省级人大常委会组成人员的具体名额由本级人大依法按人口的多少确定；地、县两级人大常委会具体名额，由省级人大常委会依法按人口的多少确定。

（三）职权 • 1。本级人大的组织工作。包括领导或主持本级人大代表的选举；召集本级人大会议；在本级人大闭会期间，领导本级人大各专门委员会的工作；联系本级人大代表，组织代表开展活动；补选上一级人大出缺的代表和罢免个别代表。 • 2。确保宪法、法律、行政法规和有关决议的遵守和执行。

3。地方立法权。 • 省、自治区、直辖市的人大常委会，省、自治区人民政府所在地和经国务院批准的较大的市人大常委会在本级人大闭会期间，根据本级行政区域的具体情况和实际需要，可以依法制定地方性法规。省、自治区、直辖市人大常委会制定的地方性法规，须报全国人大常委会和国务院备案；省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市人大常委会制定的地方性法规，须报省、自治区人大常委会批准后实施，并由省级人大常委会报全国人大常委会和国务院备案 • 4。决定权。 • 5。任免权。 • 6。监督权。

三、会议 • 县级以上地方各级人大常委会贯彻民主集中制的原则，实行合议制，通过会议形式集体行使职权。定期召开例会是地方人大常委会行使职权的法定形式。每两个月至少召开一次，会议由常委会主任召集。 • 会议活动包括： • （1）听取并审议“一府两院”的阶段性工作报告或专题报告； • （2）审议有关议案，通过相应决议； • （3）听取并审议关于人大组织工作的报告；

（4）人事任免； • 人事任免惯例性程序：提早报送——会前考核——法制考试——如实介绍——本人答问——全面审议——逐个表决——颁证任命。 • （5）开展地方立法； • 拥有地方立法权的地方人大常委会制定地方性法规的基本程序是：法规草案提出（本级人大各专委会、本级人民政府、人民法院、人民检察院、人大常委会组成成员5名以上联名，有权提出法规草案）——法规草案审议——法规的通过和公布。 • （6）质询等活动。

四、所属机构 • （一）主任会议 • 由常委会主任、副主任、秘书长（县级不设）组成，负责处理常委会日常工作。 • 主任会议不能代替人大常委会行使地方国家权力，不能做出对全社会有法律效力的决议。

（二）代表资格审查委员会负责审查本级人大代表的选举是否符合法律规定；组成人员由常委会主任会议在常委会成员中提名，常委会会议通过。代表资格审查委员会的审查报告，由常委会会议审议，并由常委会作出决定。（二）代表资格审查委员会负责审查本级人大代表的选举是否符合法律规定；组成人员由常委会主任会议在常委会成员中提名，常委会会议通过。代表资格审查委员会的审查报告，由常委会会议审议，并由常委会作出决定。 • （三）办事机构 • 负责处理常委会的日常工作。省级一般设立办公厅由常委会秘书长领导；地、县级一般设立办公室。

（四）特定问题调查委员会 • 由主任会议或由五分之一以上的常委会成员联名提议，经常委会会议讨论决定成立。特定问题调查委员会向本级人大常委会提交调查报告，常委会据此可以做出相应决议。特定问题调查委员会完成特定问题后即可撤销。 • （五）地区工作委员会 • 1995年2月修改的《地方组织法》规定，下设“地区”的省、自治区人大常委会，可以在“地区”设立工作机构，属于省级人大常委会的派出机构，和地区行政公署配套工作。

第二章 人民代表大会制度