行政许可法学

1. 行政许可法学 主讲：陈海萍 邮箱：chenhaiping@shupl.edu.cn 办公室：主教512C

2. 《行政许可法学》课程的授课特色

3. 《行政许可法学》重点课程网站

4. 第一讲 导论

5. 《行政许可法》的地位 • 规范政府行为的综合性法律 • 1990年《行政诉讼法》 • 1995年《国家赔偿法》（ 2010年修订） • 1996年《行政处罚法》 • 1999年《行政复议法》 • 2004年《行政许可法》 • 2012年《行政强制法》 • 世界上第一部专门的行政许可法。由十届全国人大常委会四次会议于2003年8月27日通过，自2004年7月1日起施行。 • 。

6. 《行政许可法》之所以值得学习和探讨 • 一、有限政府理念 • 符合宪政精神 • 二、相对人权利本位原则 • 符合权利保障的宪政目的 • 三、公共服务政府的政策定位 • 符合政府职能的发展趋势 • 《行政许可法》的特点： • 1、无处不体现了行政许可“公开、公平、便民、高效”的基本原则 • 2、无处不提醒行政机关及其工作人员必须时刻谨记“有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿”的工作原则。

7. 《行政许可法学》的研究对象 • 《行政许可法学》是以行政许可法律规范为研究对象的法学学科： • 一、研究《行政许可法》和与行政许可法相关的其他法律规范 • 现行行政许可的情形（行政许可法律规范规定了什么） • 二、探求应然行政许可与实有行政许可状态之间的法律需求 • 应然与实有状态之间的差距在哪里？ • 为什么要有行政许可法律规范？ • 行政许可法律规范的本质、核心应是什么

8. 《行政法与行政诉讼法学》课程结构 • 第一讲 基本内容、基本概念 • 第二讲 基本原则 • 第三讲 行政主体、相对人 • 第四讲 行政行为 • 第五讲 行政立法、行政许可 • 第六讲 行政确认、行政裁决 • 第七讲 行政处罚 • 第八讲 行政强制、行政征收 • 第九讲 行政程序 • 第十讲 行政违法 • 第十一讲 行政复议 • 第十二讲 行政诉讼（一） • 第十三讲 行政诉讼（二） • 第十四讲 行政诉讼（三） • 第十五讲 行政赔偿、行政补偿

9. 《行政许可法学》课程结构 • 第一章 行政许可的基本理论 • 第二章 行政许可的设定 • 第三章 行政许可的实施机关 • 第四章 行政许可的实施程序 • 第五章 行政许可的监督检查 • 第六章 行政许可的法律责任 • 第七章 行政许可的救济制度

10. 《行政许可法学》内容体系（纵向） • 一、具体技术规则（微观研究） • 例如，工商行政机关经相对人申请颁发营业执照 • 1.相对人怎么申请 • 2.工商机关怎么审查 • 3.工商机关依据相关法律作出怎样的决定

11. 实例一：行政许可法的初步实践 • 若你毕业后打算自己创业，利用你舅舅在贵州土特产公司任经理的社会资源，在上海开一家小店铺，销售从贵州带来的土特产（有腊肉、猪肉干、小米鲊等食品）。你该怎么操作？

12. 按先后顺序办理的证件有： • 1、到工商所申请名称预先登记； • 2、到疾控预防中心办理员工的健康证； • 3、到卫生局办理食品卫生许可证； • 4、到工商局办理营业执照； • 5、到税务部门办理税务登记。

13. 《个体工商户名称登记管理办法》 第五条：个体工商户决定使用名称的，应当向登记机关提出申请，经核准登记后方可使用。一户个体工商户只准使用一个名称。（《名称预先核准通知书》） 第十二条：个体工商户申请办理名称登记，经营范围涉及登记前置许可的，应当申请名称预先核准。申请人应当以登记机关核准的名称报送有关部门办理前置审批手续。。。。 《食品流通许可证管理办法》 第六条：食品经营者应当在依法取得《食品流通许可证》后，向有登记管辖权的工商行政管理机关申请办理工商登记。未取得《食品流通许可证》和营业执照，不得从事食品经营。

14. 《食品流通许可证》代替《食品卫生许可证》 • 根据《食品安全法》和国家工商总局《食品流通许可证管理办法》有关规定，从2009年6月1日开始，工商部门负责《食品流通许可证》的发放，凡从事食品流通经营活动，都应到工商部门申领《食品流通许可证》，不需再到卫生部门办理《食品卫生许可证》。 • 涉及行政法学的问题： • 1、管辖权的转移 • 2、行政许可实施机关的变更

15. 思考题： • 一、为何必须要向当地工商局申请并获得《食品流通许可证》和《营业执照》，才能从事食品经营 ？ • 掌握内容： • 1、什么是行政许可？ • 2、行政许可的功能是什么？ • 二、为何设定和实施食品行政许可却仍没治理好？ • 延伸：从“三鹿”奶粉到“皮革奶”；从“乒乓球鸡蛋”到“明胶虾”。。。为何我国的食品安全问题仍然此起彼伏？ • 掌握内容：仅有《行政许可法》是否就可以衣食无忧？

16. 二、行政许可法律制度（中观研究） • （一）行政许可的设定制度（立法行为） • 谁可以有权在什么情形下设定许可？ • （二）行政许可的实施制度（行政行为） • 谁可以经过怎样的程序来具体执行某一许可行为？ • （三）行政许可的监督与责任制度（行政行为） • 设立了许可，颁发了许可证，是否意味着行政管理已经结束？ • （四）行政许可的救济制度（ 行政行为和司法行为 ） • 若发生了权利被侵犯情形，可以通过什么制度获得救济？

17. 实例二：浙江矫正学校涉及虐待学生工商教育部门均称无权管实例二：浙江矫正学校涉及虐待学生工商教育部门均称无权管 • 中国之声《新闻晚高峰》报道：滕向阳是“浙江少年行为矫正训练教育接待中心”的负责人，做过散打教练、有过前科。该“接待中心”位于一栋窗户和通风口都用铁栅栏封死的三层下楼，墙上的宣传单写明：教育机构主要针对13-18岁的叛逆、网瘾、离家出走的问题青少年。训练内容主要是吃苦教育、感恩教育、体能训练、心理辅导等，收费为每半年3万元。 • 这家被家长们看做孩子出路的“浙江少年行为矫正训练教育接待中心”，却涉嫌体罚和性侵害学生。

18. 该行为矫正中心曾在浦江县工商局进行过登记。该行为矫正中心曾在浦江县工商局进行过登记。 浦江县工商局表示：只要它的材料符合我们的登记条件，我们就要按照规定给他发营业执照。我们平时只对证件是否齐备进行检查，至于怎么经营，我们是看不见摸不着的。如果涉及到虐待体罚我们不可能监管到，到现在为止我们也没接到投诉。 该行为矫正中心涉及教育行为、教育内容。 浦江县教育局表示：不是我们这里注册登记，一般我们不监管，但是如果有家长举报的，那我们会跟相关部门联系，然后协助他们去督查。 浦江县教育局表示：非盈利性教育机构由我们审批，盈利性的是工商部门审批的，监管主体应该是工商部门。

19. 案发后，浦江县对类似的教育机构开始了整治，浦江县工商局局长说，这两天工商部门的干部进行突击加班，集中对这些教育培训机构的登记事项、广告宣传情况进行了全面检查。案发后，浦江县对类似的教育机构开始了整治，浦江县工商局局长说，这两天工商部门的干部进行突击加班，集中对这些教育培训机构的登记事项、广告宣传情况进行了全面检查。 《民办教育促进法》第66条： 在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定。 该事例涉及行政许可法律制度中的多项内容： 1、经营性的民办培训机构是否经工商部门登记即可？ （行政许可设定制度中的设定事项） 2、国务院目前尚未依据《民办教育促进法》的授权制定相关行政法规，是否属于立法不作为？各地的做法是否合法？ （行政许可设定制度中的设定权限） 3、实施行政许可行为后，对被许可人的行为是否可以不再监管？（行政许可的监督与责任制度）

20. 三、行政许可法学的理念（宏观研究） • （一）行政许可在行政管理体系中的定位 • 1.行政许可的性质、功能 • 2.借助行政许可管理手段想解决什么问题，能解决什么问题，解决了什么问题 • （二）政府与公民社会如何定位 • 1.在什么事项上政府可以运用该管理手段 • 2.以什么标准来确定某事项应运用行政许可管理手段 • 3.如何界定政府运用行政许可管理手段达到了实质合法 • 控权精神，保障公民权益（行政法的基本理念）

21. 实例三：河北成安农民收玉米需办秸秆放倒证 • 长期以来，一些地方农民一直采用收割完玉米后就地放火焚烧的传统方式处理玉米秸秆，这不但严重污染空气，也不利于土地生态环境的保护。为此，相关部委出台了禁烧秸秆的规定，同时相关部门积极提倡和引导农民采用秸秆还田的科学做法。毫无疑问，焚烧秸秆是被无条件禁止的，而秸秆还田只能以提倡引导为主。 • 但是今年秋收前，河北省成安县漳河店镇朱庄村的张振岭老汉一直在发愁，到底能不能收自家地里的玉米。原因是今年9月24日，由于张老汉以先割倒的方式收玉米时没有县里发的《秸秆放倒证》，就遭到镇政府负责“秸秆还田和禁烧”工作人员的打骂。当地派出所到场后以“双方没有受伤”为由未作处理。其女儿到镇政府质问父亲被打一事时，镇委书记公开说：“如果你私自放倒(指秸秆)没有放倒证，派出所查后进行处罚，这是上面的规定。”

22. 这个“上面的规定”是指成安县委(2007)18号文件，即“县委县政府关于秋季秸秆还田和禁烧工作的实施意见”，其中明确规定“确需放倒、撂倒玉米秸秆的农户，需持有成安县秸秆还田和禁烧指挥部统一印制的《秸秆放倒证》，并做到当天放倒，当天清运。否则，按影响农机统一作业论处”。 • 该文件还规定：“我县邯大线等7条主要公路沿线两侧各延伸1公里，为我县玉米秸秆还田示范区，必须实行秸秆直接还田”。张老汉的4亩玉米地距邯大线400多米，正好在示范区以内，按文件规定秸秆是不能拿走自用的，只能“直接还田”。

23. 9月28日上午，张老汉指着自己3亩多还没有收割的玉米告诉记者，我们自古都是先割倒秸秆再掰下玉米，如果不放倒，站在玉米地中掰又扎又热又累，现在突然冒出个放倒证，没有证就打人。张老汉特别委屈地说，我根本不可能烧的，割下的秸秆我还要留着自己喂牛呢，难道县政府还管我们农民是站着掰玉米还是割倒秸秆掰玉米吗？真荒唐。朱庄村的一些村民透露，绝大多数村民都没有办《秸秆放倒证》，也不知道去哪里办，他们还是采取传统的先割倒再掰下玉米的收割方式，只是远远地看到镇政府“禁烧”人员来了就跑。 • 　成安县农委和“秸秆还田和禁烧”办公室负责人接受记者采访时说，放倒证只是指导村民秸杆还田的一种措施，不存在对村民强制的措施。那么全县发了多少放倒证？县农委的负责人拒绝透露发放数字。有知情人私下告诉记者，没有多少村民办证，因为在实际中不好实施。发放《秸秆放倒证》不止是成安一县，附近的肥乡县也同样发了文件，只是名称叫《秸秆放倒许可证》，而且还多出了一个《准运证》。

24. 行政机关管理的手段

25. 案例分析： • 一、事实问题：对于采取哪种方式掰玉米以及如何处理秸秆，应该是农民自己的个人私事 • 二、法律问题：但当涉及环境保护甚至公路安全这样的公共利益时，行政机关是否介入以及应如何介入？ • 1.禁烧秸秆介入方式：行政命令 行政处罚 • 2.直接还田介入方式：行政指导 行政奖励 • 3.先喂牛再以有机肥料还田介入方式：行政奖励 • 该案例的核心： • 为了禁烧秸秆和推行秸秆还田这两个政策目标（公共利益） • 设定了“两证一书”：《秸秆放倒证》《秸秆准运证》《边缘地角存放秸秆承诺保证书》

26. 争议的核心： • 一、在行政机关管理活动中，为实现一定的公共利益，是否必须一律以行政许可的方式来处理？ • 就本案而言，成安、肥乡等县政府是否还有其他有效的法律手段？ • 我们是否已经给了这些机关在依法行政的法律框架内若干有效的法律手段，去处理这样的行政事务？（行政指导、行政处罚、行政奖励等） • 二、采取发放《秸秆放倒证》的手段是否侵犯了农民的财产所有权？即采用这个手段所实现的公共利益和相对人所损失的利益是否成比例？

27. 三、成安县委(2007)18号文件，即《县委县政府关于秋季秸秆还田和禁烧工作的实施意见》中设定两证的主体是“县委县政府”，其组织性质如何？有无权力设定许可？三、成安县委(2007)18号文件，即《县委县政府关于秋季秸秆还田和禁烧工作的实施意见》中设定两证的主体是“县委县政府”，其组织性质如何？有无权力设定许可？ • 成安县规定放倒玉米秸秆需要办证，属于一种设定行政许可性质的行为，而依据《行政许可法》规定，省、自治区、直辖市人民政府规章才能就尚未制定法律、行政法规与地方性法规的事项设定临时性行政许可，成安县作为县级人民政府并非设定行政许可的适格主体。 • 《行政许可法》第17条：除法律、行政法规和地方性法规及省、自治区、直辖市人民政府规章设定的行政许可外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。所以成安县不能通过下达文件方式作出包括放倒玉米秸秆需办证在内的行政规定。 • 因而，《县委县政府关于秋季秸秆还田和禁烧工作的实施意见》，要求农民放倒玉米秸秆需要办证，这样一种超越法律规定擅自设定的行政许可是无效的。（权力滥用）

28. 案件背后的法理： • 行政机关：法无明文规定便不可为（特指行政许可） • 合法性原则（法律保留原则） • 政府设定或实施行政许可须有法律规定作依据 • 当我国现在没有任何法律对人们放倒玉米秸秆权利设限时，此时政府是否有权力对农民放倒玉米秸秆的权利设定限制？ • 成安县通过设定行政许可的方式禁止农民自行放倒玉米秸秆的行为为何属于行政违法行为。 • 相对人（农民）：法无明文规定便可为（自由原则） • “无救济，无权利”权利受侵犯便可寻求救济

29. 案件的反思： • 《行政许可法》第17条的“其他规范性文件一律不得设定行政许可”之规定，在民风社情差异巨大的中国是否可行？这是需要一个理性评估的问题。 • 例如： • A、私车牌照拍卖制度 • B、《上海市犬类管理办法》1993年上海市政府制定（地方政府规章） • 第三条第二款第一项：公安部门负责犬类养殖和市区、县城犬类饲养的审批《养犬许可证》 • 《上海市养犬管理条例》（将于2011年5月15日实施）（上海市人大） • （ 《行政许可法》第15条“省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。” • ）

30. 《宁夏回族自治区食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》自治区十届人大常委会作出，2010年1月16日施行。《宁夏回族自治区食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》自治区十届人大常委会作出，2010年1月16日施行。 • 第十条 •   对食品小作坊生产经营活动实行许可制度。 •     食品小作坊业主应当持符合第九条规定要求的相关材料，向所在地的县（市、区）质量监督部门提出书面申请。经审核符合规定条件的，颁发食品小作坊准许生产证；对不符合规定条件的，以书面形式告知并说明理由。 •     食品小作坊业主持食品小作坊准许生产证依法申领工商营业执照。 •     食品小作坊未取得准许生产证、工商营业执照的，不得从事生产经营活动。

31. 健康证 • 定义：健康检查证明，只能证明某人可以从事这类行业。 • 法律依据：《公共场所卫生管理条例》第七条：公共场所直接为顾客服务的人员，持有“健康合格证”方能从事本职工作。 • 《健康合格证》发放程序：1、食品、公共场所从业人员在在上岗前，到疾病预防控制中心进行体检2、体检合格后由本人携带体检单，到卫生监督所接受卫生法律、卫生知识培训，考试合格后，属本地人口，带身份证原件及复印件两份，属外来人口，同时提供《婚育证明》原件及复印件两份，一寸免冠照片两张，到市行政审批中心办理《健康合格证》。3、食品、公共场所从业人员《健康合格证》在市内实行“一证通”。 • 健康证的法律性质？

32. 药品批准文号 • 定义：指药品生产企业在生产药品前报请国家药品监督管理部门批准后获得的身份证明，是依法生产药品的合法标志。 • 法律依据：《药品管理法》第三十一条：生产新药或者已有国家标准的药品的，须经国务院药品监督管理部门批准，并发给药品批准文号。。。。药品生产企业在取得药品批准文号后，方可生产该药品。 • 药品批准文号的性质： • 最高人民法院给安徽省高级人民法院《关于人民法院在执行中能否查封药品批准文号的答复》〔（2010）执他字第2号〕：“药品批准文号系国家药品监督管理部门准许企业生产的合法标志，该批准文号受行政许可法的调整，本身不具有财产价值。因此，人民法院在执行中对药品批准文号不应进行查封。”

33. 牛奶上桌之前有哪些行政许可机关颁发《许可证》？请试着区分这些证件。牛奶上桌之前有哪些行政许可机关颁发《许可证》？请试着区分这些证件。 • 1、奶牛标准化规模养殖场建设审批书（国家发改委、农业部） • 2、奶牛种牛调运审批许可证（农业部门） • 3、种畜禽生产经营许可证（畜牧兽医部门） • 4、奶牛健康证； • 5、动物防疫合格证； • 6、饲料添加剂生产许可证（畜牧局、农业部门） • 7、饲料产品质量检验合格证（质量监督部门） • 8、兽药生产、经营许可证； • 9、兽药（含饲料药物添加剂）产品批准文号； • 10、兽药广告批准文号；

34. 11、奶站营业执照（工商执照）； 12、从业人员健康证； 13、计量标准器具考核证书； 14、生鲜乳收购许可证； 15、生鲜乳营运许可证； 16、奶业生产企业：质量监督 17、市场销售：工商 课后查找：奶业生产企业需获得哪些许可证方能从事生产和销售活动？