第四章 政策模型及其相关理论

1. 第四章 政策模型及其相关理论 第一节 模型概述 第二节 几种重要的政策分析模型 第三节 政策分析的相关理论

2. 第一节 模型概述 • 一、什么是模型 • 模型是现实世界部分化、序列化、简单化、抽象化的代表。 • 模型突出了原型的本质特征，忽略了次要因素 • 具体模型：与原型在形态上几何相似的模型，突出表现了模型的相似性特征。抽象模型：用语言、符号、图表、数字等抽象形式反映原型内在联系和特征的模型。经济模型

3. 第一节 模型概述 • 二、模型评述 • 模型来源于人类的经验，是人们对客观现象的一种认识方式，是人们理论知识、价值观念和个人信仰的综合体现。 • 模型的“真实”——一种主管构建，对复杂现实的一种人为想象，不能完全等同于客观现实。

4. 第一节 模型概述 • 三、如何分辨模型的有效性 • 排列并简化现实——对现实政治生活进行序化和简化的能力 • 序化（理清顺序）使真实世界中错综复杂的关系建立逻辑上的联系 • 简化（变复杂为简单）有助于清楚理解难以琢磨的复杂现象 • 认定重要层面——抓住主要矛盾 • 符合社会现实——具有真正意义上的指涉对象 • 提供有意义的沟通——具有实质性含义并形成较为一致的看法 • 指导调查与研究——指涉现实生活中能够被观察到、可测量、可被证实的客观现象 • 提出一定的解释——源于现实又超越现实

5. 第二节 几种重要的政策分析模型 • 一、传统理性模型---决策追求最优解 • 理性:通常解释为合理、有理，它与感性相对，指人从理智上控制行为的能力。 • 理性模型起源于传统经济学的理论，传统经济学理论是以经济人的假设为前提的。 • 以经济人假设为前提的理性优化模型，为微观经济学的发展提供了便利条件，同时也对当时经济领域的微观决策起到了一定的指导作用。

6. 传统理性模型所要求的条件： • 1、把决策行为视为整体行为而非群体行为。 • －－有一致的价值判断 • 2、决策者具有绝对理性。 • －－具备完备知识、信息，能穷尽备选方案并预测所有结果 • 3、决策目标单一、明确和绝对。 • 4、决策者在决策过程中具备一以贯之的价值偏好。 • 5、决策过程中不考虑时间和其他政策资源的消耗。

7. 最优选择的具体步骤是： 1、确定决策目标。 2、提出备选方案。 3、对这些方案及其结果进行比较分析。 4、通过排序选择出最优方案。

8. 传统理性模型存在的缺陷－“理想追求” • 1、决策目标不是单一、明确和绝对的，而是多元、模糊和相对的（例如企业/企业家目标不同）。 • 2、人是感情动物，存在理性缺陷，其行为往往受到个人偏好（成本陷入倾向/损失厌恶倾向）。 • 3、人处理信息的能力是有限的（如人对信息的感知能力有限 、人的记忆能力有限）。 • 4、决策所面临的情况往往是价值冲突而非价值一致。 • 5、决策总要受制于时间、人力、物力、财力等资源条件的限制。

9. 二、有限理性模型：决策追求满意解 • 有限理性模型，又称满意性公共决策他是由西蒙首先提出的决策模型。 • 西蒙认为，现实生活中决策者的理性是介于完全理性与非理性之间的有限理性，他们不是经济人，而是行政人。 • 行政人的价值取向和目标往往是多元的，受到多方面因素的制约，经常处于变动状态且表现出冲突特征。 • 行政人的知识和能力水平可能是有限的，其决策行为往往会受其心理因素的一定制约，他们不可能也不奢望发现最优解，只要找到满意解就知足。

10. （一）有限理性的行为表现 • 情报阶段：人的决策行为往往受到知觉选择性的支配，不同经验和背景的决策者，对政策环境的认识会有不同的解释。 • 设计阶段：人们并不试图找出所有可行性方案，而是通过力所能及的求解活动，寻找能够满意的决策方案。 • 抉择阶段：决策者的选择往往与备选方案的提出顺序有关

11. （二）次优决策涉及的基本问题 • 有限目标：“贪婪”与“主要矛盾” • 期望水平：为决策目标确定一个恰如其分的期望水平，是决策成败的关键环节 • 搜索方法：基于满意原则 • 试探方法 • 随机方法 • 折中方法 • 效益方法

12. 三、渐进主义：新政策是对旧政策的补充和修正三、渐进主义：新政策是对旧政策的补充和修正 • 建立在对传统理性模型的批判之上 • 政策制定的实际过程并不完全是一个理性过程（分析问题、明确目标、提出方案、优化选择等），而是对以往政策行为不断补充和修正的过程。政策制定只能根据以往的经验，在现有的政策基础上实现渐进变迁。 • 决策者根据现有方案，通过与以往政策的比较，考虑不断变化的环境需要，对以往政策进行局部的、小范围的调适，逐渐把一项旧的政策转变成一项新的政策。

13. 新政策是对旧政策的补充和修正 图例 以往政策承诺 渐进调适政策 1992 1994 1996 1998 2000 2002

14. 渐进模型的特点： • 1、渐进模型要求决策者必须保留对以往政策的承诺。政策制定要以现行政策为基础，不能重打鼓另开张。 • 2、渐进模型注重研究现行政策的缺陷。并不强调有所创新，也不是无所作为，只是注重对现行政策的修改与补充，以弥补现行政策的缺陷。 • 3、渐进模型强调目标与方案之间的相互调适。要注意反馈调节，在试探和摸索中前进。 • 优点： • 有利于避免因决策严重失误所产生的持久性结果； • 缺点： • 明显的保守主义的偏见，不符合社会变革需要

15. 四、小组意识模型：源自凝聚力的群体狂想症 • Janis：《小组意识》（1992），在分析了大量美国政府决策层所作的政治和军事决策后发现，决策小组在作决策时，小组成员有一种自觉或不自觉地与他人寻求一致的心理倾向（群体生活和谐的需要），这种心理倾向优于对问题解决方案的思考 • 寻求一致与从众效应（人们自觉不自觉地以多数人的意见/群体压力为准则，做出判断、形成印象的心理变化过程）

16. 小组意识的特征： 一致性思维：简单与复杂 有倾向性的选择信息：群体与知觉选择性 极端化的盲目情绪：群体的疯狂（非理性） 对群体的过分自信：自以为是，征服的极限 很强的群体凝聚力： “冲突”都是坏的吗？害群之马 群体成员的同质性：个人性格与团队，高校的近亲繁殖，“杂交”对生命的贡献

17. 防治群体决策失误的措施 决策小组的领导应鼓励成员尽可能多地提出怀疑和反对意见，在小组讨论中为意见的交锋创造良好的氛围：领导者制造“冲突” 领导不要一开始就说明自己倾向于哪个方案，避免由于自己的主观好恶对成员造成的心理影响：华盛顿在费城制宪会议中的“沉默”与“无为” 按照行政管理的要求，建立一些独立的政策计划和政策评估小组，为同一项政策服务，增强小组的开放性：思想库 可以把决策小组再分成若干小组，由不同的人主持小组的讨论，然后把意见汇总，结果可能会有很大变化 决策小组的成员可以和信得过的组外人士交换意见，把他们的意见带到组内，避免“当局者迷”的弊端，发挥“旁观者清”的优势：“交流”

18. 一些专家和有关方面人士可以被邀请到会，并鼓励他们向核心成员的意见提出挑战，加强决策小组的开放性：“公共知识分子”与“公公知识分子”，“御用文人”一些专家和有关方面人士可以被邀请到会，并鼓励他们向核心成员的意见提出挑战，加强决策小组的开放性：“公共知识分子”与“公公知识分子”，“御用文人” 领导者在每次会议上应暗中委派一个“魔鬼”角色：“亲信”的种类，马屁型，小报告型（告密）“魔鬼”型 如果政策涉及一个敌对国家或组织，就要警惕情绪化的过激行为，用足够的时间调查和分析敌对势力的迹象和意图 不要轻易满足于简单的一致，在成员意见完全一致后，应该再开一次会，专门提出疑问，并加以认真研究：美国通用汽车公司总裁斯隆先生主持高级经理人员的一次决策会议

19. 五、 精英主义：政策是精英们的偏好 • 公共政策视为把握统治权力的政治精英们的价值偏好 • 主要观点：在政策过程中，公众是完全被动的，他们的要求及其行动对公共政策不会产生决定作用。与之相反，占统治地位的政治精英们把握政策制定的主动权，公共政策完全由他们来决定，然后由行政官员及其机构加以执行。

20. 精英理论是政府权力理论中的一项重要内容，它对政策分析领域具有很大的影响。托马斯·戴伊在《理解公共政策》一书中对精英理论的基本观点做了如下概括：精英理论是政府权力理论中的一项重要内容，它对政策分析领域具有很大的影响。托马斯·戴伊在《理解公共政策》一书中对精英理论的基本观点做了如下概括： 1、社会分化成掌权的少数人和无权的多数人，少数人掌握社会价值的分配权，多数人参与不了公共政策的决定。 2、作为统治者的少数人并非是作为被统治者的多数人的代表。精英人物主要来自经济地位较高的社会阶层。 3、从被统治的非精英阶层进人统治人的精英阶层，这个变化过程一定是缓慢且持续的从而才能保持社会的稳定并避免革命的发生。 4、在社会制度的基本价值观和维护这一社会制度的发展方面，精英阶层表现出看法的一致性。 5、公共政策所反映的不是大众的要求，而是政治精英的主要价值观。 6、精英是活跃的，公众是麻木的，二者信息严重不对称。

21. 精英理论能对政策分析的启示 第一，它告诉我们公共政策不反映公众的要求，而反映精英的兴趣和偏好。 －－为维护社会制度需要精英阶层怀有浓重保守主义情节，为此公共政策是渐进性而非革命性的； 第二，精英理论认为公众是被动、麻木和信息闭塞的，公众的情感往往被操纵在精英们的股掌之中，公众对精英价值观的影响微乎其微。 第三，精英理论认为，对支撑社会制度的基础准则，精英集团有着一致的认识。 －－在带有专制色彩的发展中国家，此理论具有很好的分析效果。

22. 六、制度理论：政策是组织的产物 • 制度理论认为，公共政策与政府制度之间的关系是非常紧密的，政府制度是公共政策的母体，它在公共政策的整个生命周期都发生着决定性的影响。 • 政府制度赋予了公共政策三个明显特征： • 1、公共政策的合法性 • 2、公共政策的普遍性 • 3、公共政策的强迫性 • 制度研究侧重于政府机构中那些涉及政策过程的组织和政治行为人的行为方式。

23. 政府制度实际上是个人和团体行为的结构模式，对公共政策内容的影响主要为：政府制度实际上是个人和团体行为的结构模式，对公共政策内容的影响主要为： • （1）可能有利于某些政策的形成与实施，不利于另一些政策的形成与实施 • （2）可能对社会上的某些利益需求提供便利，为另一些利益需求起抑制作用。 • （3）可能对社会上的某些个人和团体提供接近政府权力的便利，为另一些个人和团体设置接近政府权力的障碍。

24. 制度模型的最大启示：公共政策是政府机关的活动。制度模型突出制度安排及机构设置与公共政策之间的关系，要求人们重视制度或者体制对公共政策可能产生的最重要影响。制度模型的最大启示：公共政策是政府机关的活动。制度模型突出制度安排及机构设置与公共政策之间的关系，要求人们重视制度或者体制对公共政策可能产生的最重要影响。 • 但是，制度模型往往导致只分析制度结构，而忽视公共政策的政治过程。只注重静态研究，忽视动态研究。片面强调制度作用，忽视其他因素对政策的影响。

25. 七、博弈理论：政策是竞争环境中进行的理性选择七、博弈理论：政策是竞争环境中进行的理性选择 • 博弈理论研究的是在特定情况下如何进行理性决策的问题。 • 这种特定情况是指两个或两个以上的参与者，他们彼此存在利害关系，其中每个人的选择都会对他人的决定产生影响，最终的结果依赖于所有参与者的选择。 • 在政策制定过程中也会出现类似的情况，当孤立的最优选择不存在，只能根据他人的选择做出自己最佳的决定时，博弈论就能派上用场了。

26. 博弈的理念源于互为因果、相互关联的选择。 • 博弈的参与人可以是一个个人/组织/政府，只要它们能够以明确的目标为导向实施理性行为。 • 博弈理论是解释人在竞争状态下会怎样去考虑决策。 • 博弈理论作用是分析在考虑了对手所选择的基础上，做出自己最理性的选择。 • 博弈规则适用于所有参与者的多种选择。

27. 这一模型说明，我们无法单方判断一个决策是否为最佳决策，而必须配合对方的行动才能得知；也就是说，当双方处于竞争状态时，往往需要猜测或者估计对方将要采取的一切可能行动，然后再运用理性的方法决定自己的对策。这一模型说明，我们无法单方判断一个决策是否为最佳决策，而必须配合对方的行动才能得知；也就是说，当双方处于竞争状态时，往往需要猜测或者估计对方将要采取的一切可能行动，然后再运用理性的方法决定自己的对策。

28. 八、团体理论：政策是团体利益的平衡 • 政策分析的团体理论源于政治学对组织间题的思考，认为所有政治现象都可以归结为团体现象。 • 团体是个体的集合，是有着共同利益需要或理想追求的一些个人正式或非正式的联合形式。 • 不同的团体有着不同的要求，来自不同团体的不同要求都聚敛于政府，从而对其形成不同程度的压力。 • 利益团体是指社会中有着共同观点和看法并有权力对其他团体提出要求的社会团体。

29. 在政府和个人之间，团体成为不可或缺的纽带。在政府和个人之间，团体成为不可或缺的纽带。 • 政治实际是各团体为影响公共政策所进行的相互斗争，政治体系最根本的使命就是通过以下途径调和团体之间冲突： • 规则 目标 手段 落实 • 公共政策实际上是团体斗争中相互妥协的结果，是不同利益集团之间的一种平衡产物。 • 团体对公共政策的影响力由其成员的数量、财力状况、团体实力、领导者能力、团体的凝聚力以及与政府决策层的关系等因素来决定。

30. 团体冲突的调和路径： • 建立团体斗争的游戏规则并充任裁判（角色） • 平衡各方利益，力求彼此妥协（目标） • 以公共政策的形式出台折中办法（途径） • 以各种手段推动政策的实施（方法）

31. 团体理论认为，政治体系本身实质上是所有社会团体的互动体系，这种体系的平衡依赖于几种重要力量的支撑：团体理论认为，政治体系本身实质上是所有社会团体的互动体系，这种体系的平衡依赖于几种重要力量的支撑： • 第一，社会上存在一个非常庞大的、极为普遍的、潜在的社会团体，它拥护和支持国家的宪法体系和维护社会稳定的运行机制。 • 第二，团体间成员资格的相互重叠会使任何孤立的团体难以偏离社会的基础价值观，从而对平衡的维系发挥了至关重要的作用。 • 第三，团体之间的竞争能够使任何单个团体的势力得到有效的控制，并使所有团体能够在相对基础上做到势均力敌，形成相互制约，以维护社会的稳定和体系的平衡。 • 缺陷：过分扩大团体的作用，低估政策制定者作用

32. 团体A的影响 团体B的影响 公共 政策 ︱ ︱ ︱ ︱ ︱ 备选政策 均 衡 政策变化

33. 九、系统理论：政策是政治系统的输出 • 公共政策是政治系统对社会环境所提出要求的反应。

34. 环境 环境 要求 输 入 输 出 政治 系统 政策和行动 支持 环境 环境

35. 政策分析的系统理论源于分析政治系统的方法研究，它把公共政策视为政治系统对外界环境压力所做出的反应。政策分析的系统理论源于分析政治系统的方法研究，它把公共政策视为政治系统对外界环境压力所做出的反应。 • 所谓环境是指政治系统的外部条件与状况； • 所谓压力指环境作用于政治系统的要求与支持； • 所谓政治系统是指对社会价值分配具有权威作用的相关机构和运行过程。 • 公共政策的输出是政治系统与其外部环境互动的结果，政治系统与其外部环境之间的互动是一个反复循环的过程。

36. 政治系统可以通过下列途径保护自身利益，维持系统生存：政治系统可以通过下列途径保护自身利益，维持系统生存： • （1）政策输出满足环境需求，符合公众利益； • （2）加强系统自身建设，完善内部机制； • （3）以武力为威慑或直接使用武力。 • 优点： • 对公共政策形成过程的宏观把握 • 缺点： • 对政治系统这一“黑箱”缺少针对性的分析

37. 系统理论对政策分析的启发性作用表现在下列问题的提出：系统理论对政策分析的启发性作用表现在下列问题的提出： • (1)什么样的环境条件促成其对政治系统的压力？ • (2)什么样的系统特征能使政治系统得以将要求转化为政策并维持系统的长久生存？ • (3)环境的压力怎样影响政治系统的特征？ • (4)政治系统的特征怎样影响公共政策的内容？ • (5)环境的压力怎样影响公共政策的内容？ • (6)公共政策怎样通过反馈作用于环境并影响政治系统的特征？

38. 十、过程模型：政策是一个动态过程 公共政策被视为由一系列政治活动环节所构成的过程。 政策的过程模型也被称为政策生命周期理论，它试图通过阶段性的描述，对政策进行程式化的分析。 过程模型一直是理解和研究公共政策的基础框架，实际上是把政策过程视为一直政治行为的生命过程来加以描述的。 此种模型受到各种批评（政策过程不是传送机上的皮带）。 但此种模型有助于对政策生命过程中各种政治行为的把握，为政策制定和执行提供科学分析框架。

39. 4.2.10 过程模型---政策是一个动态过程(Policy Life Cycle) 社会问题 政策终结 问题确认 政策修正 广义执行 广义决策 议程建立 效果评估 政策规划 政策执行 决策

40. 公共政策的过程 ： (1)社会问题的出现。任何社会都存在着一些需要重视和解决的问题。 (2)社会问题的确认。社会问题只有在属于政府的政策范围、进人政府议程的情况下，才能转化为政策问题。 (3)政策议程的建立。社会上存在的问题很多，政府或社会不可能都注意到，即使注意到了也无法全部采取适当政策加以解决。 (4)政策规划。政策议程建立之后就进人了政策规划阶段。

41. (5)政策方案的执行。政策方案一经采纳就开始进入政策执行阶段。(5)政策方案的执行。政策方案一经采纳就开始进入政策执行阶段。 (6)执行效果的评估。政策过程中这一阶段进行的评估通常也被称为后评估。 (7)政策调整与改变。通过执行效果的评估，会发现一些政策不宜继续执行，需要对其做出必要的调整。 (8)政策的终结。通过执行效果的评估，会发现一些政策已经达到预期的效果，完成了自己的使命，还有一些政策则完全背离了既定的目标，是失败或无效的。

42. 第三节 政策分析的相关理论

43. 一、混合扫描理论 • A·埃茨伊奥尼的综合观察决策模型和德洛尔的规范最佳决策模型：理性与渐进的综合 • 传统理性模型：激进 • 渐进主义模型：渐进 • 科学过程与社会互动过程的统一：传统理性模型优点（去其缺点）＋渐进决策模型优点（去其缺点）＝综合决策模型（混合扫描理论）

44. 二、批判性理论 • 科林德里奇《批判性决策---一种社会选择的新理论》（1982） • 规范性政策理论的研究证实政策的正确性是徒劳： • （1）价值选择是难以确定标准的 • （2）受主客观条件的制约 • 政策的制定过程像科学探索一样，虽然无法证实某项政策方案绝对正确，但并不意味无法证实它比另外一项政策方案更好。 • 越经得起批判的政策就越好，越经不起批判的政策就越差。 • 政策制定就是去寻求那些错误和缺陷尽可能少且可以很快克服与改进并无须花费过多代价的决策方案。

45. 三、实验性理论 • “公共政策是将来取向的”：覆水难收 • 进行可控制的实验或小范围的试点不仅是合理的，也是必要的。

46. 批判： 不可能对所有重大决策都进行试验或试点：外交、危机 对谁进行试验？目标群体怎样选择？他们是否具有代表性？ 被实验者将体会强制性条件和操作性说明，特别是在控制因素的人为调整过程中，这种体验将表现的更为明显，这无疑有悖于民主政治的价值原则 尽管有时在理论上讲得通，但从实际情况来看，难以对政策问题进行可控制的社会试验 模拟的现实替代不了真正的现实，局部的现象常常是整体的假象 进行盲试（在被试不知情的条件下进行试点）的困难极大，很难避免人为因素的干扰，如霍桑效应（当一个人意识到自己正在被别人研究时，很可能改变自己的行为，即该那样做而没有那样做）

47. 四、取舍理论 • 面临多项政策或多重目标选择，必须有所取舍。 • 经济增长与公平分配（效率优先，兼顾公平） • 机会成本

48. 五、中国古代的政策观 • 儒家：中庸观，儒家治国思想的思维方法，“度” • 治国原则的制定与管治方法的施行，必须做到收放自如，进退有节 • 治国思维的选择与管治艺术的运用，必须做到文武并用，刚柔并济：“张而不驰，文武弗能也；弛而不张，文武弗为也；一张一弛，文武之道也” • 治国目标的确立与管治境界的追求，必须做到谦益节制，兼容并蓄：“水至清则无鱼，人至察则无徒” • 道家：“无为而治”与公民社会，“我无为而民自化，我好静而民自正，我无事而民自富，我无欲而民自朴 ”，道家治国思想的理想境界

49. 贵柔：“人之生也柔弱，其死也坚强。草木之生也柔脆，其死也枯槁。故坚强者死之徒，柔弱者生之徒。是以兵强则灭，木强则折，强大处下，柔弱处上”。“天下莫柔弱于水，而攻坚强者莫之能胜，以其无以易之”。“上善若水”贵柔：“人之生也柔弱，其死也坚强。草木之生也柔脆，其死也枯槁。故坚强者死之徒，柔弱者生之徒。是以兵强则灭，木强则折，强大处下，柔弱处上”。“天下莫柔弱于水，而攻坚强者莫之能胜，以其无以易之”。“上善若水” 守辱：“知其雄，守其雌”，“知其白，守其黑”，“知其荣，守其辱” 不争：“以其不争，故天下莫能与之争”，“水善利万物而不争”，“善胜敌者不与争”，“勇于敢，则杀，勇于不敢，则活” “太上，不知有之，其次亲而誉之，其次畏之，其次侮之。信不足焉，有不信焉！悠兮其贵言，功成事遂，

50. 百姓皆谓我自然 ” 墨家：“类”、“故”，理性推理 法家：商鞅“法”，申不害“术”，慎到“势”，韩非子集大成 兵家：《孙子兵法》 知己知彼，百战不殆 校之以计，而索其情 奇正相生，孰能穷之