BUDŽETSKA LINIJA 481

BUDŽETSKA LINIJA 481 Finansiranje “nevladinih organizacija” iz budžeta Republike Srbije u 2007 i inicijative za izmenu stanja

Budžetska terminologija – ko su “nevladine organizacije” • Pravilnik o standardnom klasifikacionom okviru i kontnom planu za budžetski sistem – SG RS 20 broj iz 2007 • “Ovim pravilnikom uređuju se standardni klasifikacioni okvir i Kontni plan za budžetski sistem (u daljem tekstu: Kontni plan) sa sadržajem konta u Kontnom planu, koji je sačinjen u skladu sa međunarodnom GFS metodologijom (Statistika državnih finansija).” • Sudeći prema Priručniku Međunarodnog monetarnog fonda (izdanje iz 2001) Kontni plan je zasnovan na ovim standardima, ali terminologija i klasifikacija nije u potpunosti identična • Sintetički konto 481100 - Dotacije neprofitnim organizacijama koje pružaju pomoć domaćinstvima sadrži analitička konta na kojima se knjiže dotacije neprofitnim organizacijama koje pružaju pomoć domaćinstvima, dotacije u naturi neprofitnim organizacijama koje pružaju usluge domaćinstvima i dotacije Crvenom krstu Srbije. • Sintetički konto 481900 - Dotacije ostalim neprofitnim institucijama sadrži analitička konta na kojima se knjiže dotacije sportskim omladinskim organizacijama, dotacije etničkim zajednicama i manjinama, dotacije verskim zajednicama, dotacije ostalim udruženjima građana i političkim strankama, dotacije privrednim komorama, dotacije privatnim i alternativnim školama i dotacije ostalim neprofitnim institucijama.

Propisi o “nevladinim organizacijama” sa linije 481 • U Srbiji posebnim propisima regulisan status i rad raznih vrsta organizacija koje su podvedene pod liniju 481: • Sportskih saveza • Verskih zajednica • Političkih stranaka • Nacionalnih saveta nacionalnih manjina • Udruženja – stare “društvene organizacije” i udruženja osnovana nakon 1990 • Ustanova Pod pojmom “nevladinih organizacija” u svakodnevnom govoru podrazumeva se samo deo udruženja.

Opšti deo budžeta za 2007 • „Ostali rashodi u strukturi ukupnih rashoda učestvuju sa 0,9% i odnose se na dotacije nevladinim organizacijama, novčane kazne i penale po rešenju sudova i sudskih tela, poreza i obavezne takse i kazne nametnute od jednog nivoa vlasti drugom, sredstva za elementarne nepogode i naknadu štete za povrede ili štetu nanetu od strane državnog organa. • 481Dotacije nevladinim organizacijama 3,581,271,000 0.49 % ukupnog budžeta

Način iskazivanja dotacija sa linije 481 u budžetu • Prikazivanje u: • Opštem delu budžeta • Posebnom delu budžeta po korisnicima • Obrazloženju budžeta • Obrazloženju programskog dela budžeta (za ona ministarstava koja pripremaju ceo budžet ili njegov deo na ovaj način)

Neka od pitanja koja smo postavili nadležnim ministarstvima – 1. serija zahteva • Koliko novca se deli kroz ove dotacije? • Ko dobija ove dotacije? • Koji je zakonski osnov za podelu ovih dotacija? • Za koje namene se ove dotacije dodeljuju i koji rezultati se postižu njihovim korišćenjem? • U kojem postupku se određuje ko će dotacije dobiti?

Zahtevi za pristup informacijama • 1. Kopije dokumenata ili informacije iz kojih se može videti kojim su organizacijama u toku 2007- te godine, iz sredstava budžeta odobrenih Ministarstvu, izvršena isplata sredstava sa budžetske linije 481 („dotacije nevladinim organizacijama“) i koliko je sredstava isplaćeno svakoj od tih organizacija • 2. Kopije dokumenata ili informacije iz kojih se može videti kojim su organizacijama u toku 2007- te godine, iz sredstava odobrenih za budžetske fondove kojima upravlja Ministarstvo, izvršena isplata sredstava sa budžetske linije 481 („dotacije nevladinim organizacijama“) i koliko je sredstava isplaćeno svakoj od tih organizacija • 3. Kopije dokumenata iz kojih se može videti pravni osnov za isplate iz tačke 1 i 2 ovog zahteva (npr. izvodi iz finansijskog plana Ministarstva u kojem se vidi da je bilo predviđeno da određena organizacija dobije sredstva sa ove budžetske linije, odluke Ministarstva kroz koje je utvrđeno da su se stekli uslovi da se navedene isplate izvrše) • 4. Kopije dokumenata iz kojih se može videti na koji način je doneta odluka o tome koja će organizacija dobiti sredstva iz budžeta Ministarstva ili iz budžetskog fonda kojim upravlja Ministarstvo, sa linije 481 („dotacije nevladinim organizacijama“) kada Zakonom o budžetu za 2007 – tu i finansijskim planom nisu bile imenovane organizacije koje će ta sredstva dobiti. • 5. Kopije dokumenata iz kojih se može videti za koje namene su organizacijama iz tačaka 1 do 4 ovog zahteva bila odobrena sredstva iz budžeta Ministarstva ili iz budžetskog fonda kojim upravlja Ministarstvo (npr. planovi, zahtevi) i kopije dokumenata iz kojih se može videti za šta su ta sredstva utrošena (npr. izveštaji)

Od koga smo dobili informacije: • Ministarstvo vera • Ministarstvo za dijasporu • Ministarstvo kulture • Agencija za energetsku efikasnost • Komesarijat za izbeglice • Ministarstvo prosvete • Ministarstvo rada i socijalne politike • Ministarstvo zdravlja • Ministarstvo za Kosovo i Metohiju • Ministarstvo unutrašnjih poslova • Ministarstvo finansija Služba za ljudska i manjinska prava nikada nije odgovorila.

Zapažanja nakon prvog kruga zahteva • Na osnovu odgovora nismo mogli uvek da saznamo ko je dobio sredstva, koja je namena dotacija i kako je pravdano njihovo korišćenje • Pozivanje samo na zakon kao na „pravni osnov“ (da li postoji ugovor, rešenje ili neki drugi akt?) • Obimnost dokumenata zbog velikog broja organizacija koje dobijaju sredstva sa ove stavke • Isplate korisnicima budžeta (koji ne bi smeli da budu plaćani sa ove budžetske stavke) • Plaćanje manjih iznosa udruženjima na osnovu odluke o odobravanju koja je doneta „po zahtevu“ udruženja • Izdvojen novac u budžetu, nerealizovane aktivnosti, ponovno izdvajanje u budžetu za narednu godinu • Konkursi kao retkost

Šta smo tražili u drugoj seriji zahteva? • Kopije Plana izvršenja budžeta za 2007. i 2008. godine sa tekstualnim delom (u skladu sa propisanom Procedurom za plan izvršenja budžeta i kvote) • Kopijakonsolidovanog periodičnog izveštaja o izvršenju budžeta za poslednje tromesečje 2007 god. (čl. 8. Uredbe o budžetskom računovodstvu i obrasci iz čl. 4. Pravilnika o načinu pripreme, sastavljanja i podnošenja finansijskih izveštaja korisnika budžetskih sredstava i korisnika sredstava organizacija obaveznog socijalnog osiguranja) • Kopijafinansijske kartice subanalitičkih konta grupe 481000 - Donacije nevladinim organizacijama, za 2007. god. i finansijske kartice subanalitičkih konta Sintetičkog konta 245100 - Obaveze po osnovu donacija nevladinim organizacijama • Kopije dokumenata koji predstavljaju pravni osnov (rešenje, ugovor ili neki drugi akt) za preuzimanje obaveze odnosno za plaćanje za svaku od tih prezetih obaveza (čl. 38. Zakona o budžetskom sistemu)

Kome smo uputili zahteve • Ministarstvo prosvete • Ministarstvo rada i socijalne politike • Ministarstvo zdravlja • Ministarstvo vera • Ministarstvo za dijasporu • Ministarstvo finansija • Ministarstvo omladine i sporta Svi su odgovorili

Odgovori u drugom krugu - zapažanja • Više informacija dobijeno o korišćenju sredstava budžeta nego “izdataka iz dodatnih prihoda organa” (izvodi iz Glavne knjige Trezora koje smo dobili od Ministarstva finansija) • Sredstva opredeljena za “dotacije nevladinim organizacijama” nisu u svim slučajevima iskorišćena što ukazuje na to da se ova izdvajanje nedovoljno dobro planiraju (“prepisivanje” budžeta iz prethodne godine”) • Pojavljuju se izdaci za liniju 481 u predlogu zakona o završnom računu budžeta kod organa koji nisu imali ovu stavku u odobrenom budžetu – za ta ministarstva nisu prikupljani podaci • Korišćena su i sredstva iz sopstvenih prihoda organa za ove izdatke iako nije bilo linije 481 u odobrenom budžetu • Pretežno finansiranje ciljne grupe a ne usluga koje se pružaju • Pravni osnov – ugovor ili rešenje ministra u kojem se poziva na osnovu čega se isplata vrši (zakon) • Konkursi se retko sprovode, a u nekim slučajevima pravila za konkurse dopuštaju izuzetke • Retko postoje izveštaji o sprovedenim aktivnostima

Uočene nedoslednosti i problemi Analizom dobijenih podataka uočili smo sledeće nedoslednosti i probleme: • a) da neki budžetski korisnici ova sredstva raspodeljuju unapred određenim i imenovanim organizacijama, a drugi ne; • b) da neki budžetski korisnici sredstva raspodeljuju za konkretne aktivnosti i projekte, a drugi za opšte aktivnosti korisnika; • v) da su retki budžetski korisnici koji sredstva iz grupe 481 raspodeljuju na javnim konkursima, dok drugi to čine „po zahtevu“ ili na druge, manje transparentne načine; • g) da se od primalaca budžetskih sredstava u nekim slučajevima traži da podnose izveštaje o tome na šta su budžetska sredstva utrošena i koji su ciljevi ostvareni kroz te aktivnosti, a od nekih ne. • Zbog svega gore navedenog ne može se utvrditi kakav je javni interes za građane Srbije postignut izdvajanjem sredstava iz ekonomske klasifikacije 481 budžeta Republike Srbije, kao ni da li su i kakvi strateški ciljevi Vlade Srbije ovim izdvajanjima ostvareni.

Inicijative i dopisi • Inicijativa za izmenu Kontnog plana (decembar 2007) • Inicijativa u vezi sa Memorandumom o budžetu za 2009 (maj 2008) • Pismo u vezi sa izmenama Zakona o budžetskom sistemu (TS, mart 2008) • Inicijativa Ministarstvu finansija za razmatranje linije 481 u okviru pripreme budžeta (TS, avgust 2008) • Inicijativa ministarstvima u vezi sa izdvajanjima sa linije 481 (septembar 2008) • Dopis Ministarstvu finansija povodom Uputstva za pripremu budžeta (septembar 2008)

Kontni plan Sadašnje stanje: • Sintetički konto 481100 - Dotacije neprofitnim organizacijama koje pružaju pomoć domaćinstvima sadrži analitička konta na kojima se knjiže dotacije neprofitnim organizacijama koje pružaju pomoć domaćinstvima, dotacije u naturi neprofitnim organizacijama koje pružaju usluge domaćinstvima i dotacije Crvenom krstu Srbije. • Sintetički konto 481900 - Dotacije ostalim neprofitnim institucijama sadrži analitička konta na kojima se knjiže dotacije sportskim omladinskim organizacijama, dotacije etničkim zajednicama i manjinama, dotacije verskim zajednicama, dotacije ostalim udruženjima građana i političkim strankama, dotacije privrednim komorama, dotacije privatnim i alternativnim školama i dotacije ostalim neprofitnim institucijama. Predlozi • Razdvojiti dotacije udruženjima od onih koja idu za finansiranje političkih stranaka, nacionalnih saveta, verskim zajednicama, sportskim savezima itd.

Memorandum o budžetu Sadašnje stanje: • „Organizacije civilnog društva. • U skladu sa prioritetima iz Evropskog partnerstva, Republika Srbija će doneti zakon o udruženjima građana kojim će se regulisati delovanje udruženja građana i saradnja države sa građanskim sektorom, uključujući i finansiranje organizacija građanskog društva (udruženja, fondovi i fondacije). • Republika će, u skladu sa budžetskim mogućnostima dodeljivati dotacije nevladinim organizacijama, u skladu sa zakonom o budžetu za određenu budžetsku godinu.“

Memorandum o budžetu Predlozi za dopunu: • Da budžetski korisnici razmotre mogućnost poveravanja poslova iz svoje nadležnosti nevladinim organizacijama • Da se sredstva za finansiranje dodeljuju na javnim konkursima za projekte • Da se zaključuju ugovori • Da postoji obaveza izveštavanja o aktivnostima i rezultatima • Da podaci budu javno dostupni

Uloga Ministarstva finansija – provera usklađenosti predloga finansijskog plana sa Memorandumom o budžetu • Uputstvom za pripremu budžeta Republike za 2009 naloženo budžetskim korisnicima da sredstva iskazana na ekonomskoj klasifikaciji 481 – Dotacije nevladinim organizacijama, „posebno, na analitičan i detaljan način iskažu, sa navođenjem određenih projekata čija ocena rezultata ukazuje da će realizovanje aktivnosti biti uspešnije preko nevladinih organizacija.“

Zapažanja o odredbi Uputstva za pripremu budžeta • U okviru ove budžetske linije se raspodeljuju i sredstva na osnovu obaveza države po osnovu posebnih propisa (npr. parlamentarnim političkim strankama za njihov redovan rad na osnovu Zakona o finansiranju političkih stranaka), pri čemu ne postoji obaveza da se taj novac utroši za određene projekte, tako da tekst Uputstva nije primenjiv na sve slučajeve raspodele novca sa „linije 481“, • Uputstvo može da deluje zbunjujuće, zato što se s jedne strane traži da se navedu određeni projekti (čije se finansiranje u sledećoj budžetskoj godini predlaže), ali i „ocena rezultata“ tih projekata. Pošto se rezultati mogu ocenjivati tek nakon realizacije, verovatno bi bilo primerenije da na tom mestu stoji „procena rezultata“. • Ovaj deo Uputstva može da donese veoma korisne novine u sistem planiranja sredstava budžetskih dotacija nevladnim organizacijama, zato što uvodi kao pravilo finansiranje projekata, a ne organizacija kao takvih. Hoće li pri razmatranju predloga finansijskih planova i odobravanja rashoda, usaglašenost planova sa ovim delom Uputstva biti predmet provere? • U Uputstvu (i ostatku pravnog okvira za planiranje budžeta) nedostaju neke tačke, usled kojih pomenuti pozitivni efekti Uputstva mogu biti umanjeni. Najozbiljnija je okolnost da i dalje zavisi od slobodne volje budžetskih korisnika da li će finansirati projekte nevladinih organizacija ili ne. Drugim rečima, ostaje sasvim moguća situacija u kojoj postoje nevladine organizacije koje bi kroz svoje projekte mogle da uspešnije realizuju određene aktivnosti od budžetskog korisnika, ali da budžetski korisnik nema nikakvu obavezu da to pitanje uopšte razmotri prilikom pripreme budžeta. Budući da na finansiranje nevladinih organizacija ne treba gledati kao na trošak, već kao na mogućnost da se ostvare društveno korisni ciljevi iz delokruga budžetskog korisnika uz manji utrošak budžetskih sredstava, razmatranje uključivanja ove rashodne stavke bi trebalo da postane obaveza za svakog budžetskog korisnika. • Ostalo je nedovoljno jasno na koji način će biti izvršen odabir projekata koji će se finansirati sa razdela pojedinih korisnika budžeta u 2009. Moguće su najmanje dve situacije: a) da se izdvoje budžetska sredstva a zatim tokom budžetske godine sprovedu javni konkursi na kojima će ta sredstva biti podeljena za realizaciju projekata; b) da se finansiraju projekti koji su već prispeli budžetskom korisniku (bez konkursa ili nakon konkursa).

Inicijativa budžetskim korisnicima (ministarstvima) Predlozi koje smo formulisali i uputili ministarstvima: • Da, po mogućstvu, u saradnji sa nevladinim organizacijama, razmotrite da li bi se neki zadaci iz delokruga Vašeg budžetskog korisnika mogli uspešnije ili po manjoj ceni ostvariti ukoliko bi sprovođenje tih zadataka bilo povereno nekoj nevladinoj organizaciji (udruženju, fondu, fondaciji), imajući pre svega u vidu potrebu za ostvarivanjem programa od javnog interesa koji su definisani u članu 36, stav 3 predloga Zakona o udruženjima. • Da utvrdite koji bi to zadaci iz tačke 2 mogli biti, i da za njih planirate sredstva prilikom sačinjavanja predloga finansijskih planova u narednim godinama, kao i u procesu usaglašavanja finansijskih planova za 2009. godinu, odnosno u eventualnom procesu pripreme rebalansa budžeta za tekuću godinu. • Da dodelu sredstava iz budžetske linije 481, osim u slučaju kada su korisnici tih sredstava i visina budžetskih dotacija unapred definisani određenim propisom, uvek vršite nakon prethodno sprovedenog javnog konkursa za projekte. • Da sa primaocem dotacije zaključite ugovor koji bi obezbedio da primalac sredstava bude odgovoran za njihovo namensko korišćenje i za ostvarivanje ciljeva projekata. • Da obezbedite javnost rezultata konkursa i kriterijuma koji su primenjeni za odabir projekata, javnost podataka o sredstvima koja su utrošena kao budžetske dotacije i javnost podataka o realizaciji projekata i ostvarenim ciljevima.

Predlog Zakona o udruženjima (2008) • Sredstva za realizovanje programa od javnog interesa • Član 36. • Sredstva za podsticanje programa ili nedostajućeg dela sredstava za finansiranje programa (u daljem tekstu: program) koje realizuju udruženja, a koji su od javnog interesa obezbeđuju se u budžetu Republike Srbije. • Vlada, odnosno ministarstvo nadležno za oblast u kojoj se ostvaruju osnovni ciljevi udruženja dodeljuje sredstva iz stava 1. ovog člana na osnovu sprovedenog javnog konkursa i zaključuje ugovore o realizovanju odobrenih programa. • Pod programom od javnog interesa iz stava 1. ovog člana naročito se smatraju programi u oblasti: socijalne zaštite, zaštite lica sa invaliditetom, društvene brige o deci, podsticanje nataliteta, pomoći starima, zdravstvene zaštite, zaštite i promovisanja ljudskih i manjinskih prava, obrazovanja, nauke, kulture, zaštite životne sredine, održivog razvoja, zaštite životinja, zaštite potrošača, borbe protiv korupcije, kao i humanitarni programi i drugi programi u kojima udruženje isključivo i neposredno sledi javne potrebe. • Vlada uređuje bliže kriterijume, uslove, obim, način, postupak dodele, kao i način i postupak vraćanja sredstava iz stava 1. ovog člana, ukoliko se utvrdi da udruženje dobijena sredstva ne koristi za realizovanje odobrenih programa. • Odredbe st. 1- 4. ovog člana shodno se primenjuju i na sredstva koja se udruženjima dodeljuju iz budžeta autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave. • Udruženja koja su iz budžeta Republike, odnosno autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave dobila sredstva za realizovanje programa od javnog interesa najmanje jedanput godišnje čine dostupnim javnosti izveštaj o svom radu i o obimu i načinu sticanja i korišćenja sredstava i taj izveštaj dostavljaju davaocu sredstava. • Udruženje je obavezno da sredstva iz stava 1. ovog člana koristi isključivo za realizovanje odobrenih programa. • Odredba stava 6. ovog člana shodno se primenjuje i na udruženja koja su u prethodnoj godini, u skladu sa zakonom, koristila poreske i carinske olakšice.

Ciljevi inicijative • Smatramo da bi se na ovaj način, čak i pre nego što bude usvojen Zakon o udruženjima i prateći podzakonski akti, obezbedila jedinstvena pravila postupka dodeljivanja sredstava iz ove ekonomske klasifikacije, kao i jasna i nedvosmislena informacija o tome koliko se iz budžeta Republike izdvaja za finansiranje nevladinih organizacija. Na ovaj način bi se stvorili preduslovi za utvrđivanje efekata tog finansiranja, a sve u cilju jasnijeg prikazivanja prihoda i rashoda budžeta i bolje kontrole nad budžetskim procesima.

Priprema budžeta Razgovori o budžetu i dalje su razgovori o posledicama politike na koju građani nisu mogli efektivno da utiču, i zato treba: • Organizovati javne rasprave o budžetu i uvažavati njihove rezultate • Omogućiti podnošenje predloga u toku pripreme budžeta i od strane onih koji nisu do sada bili korisnici budžetskih sredstava • Dati veći značaj budžetskim pitanjima u predizbornom periodu

Kontrola • Važna uloga Državne revizorske institucije – ne samo kontrola zakonitosti, već i celishodnosti troškova • Moguća saradnja sa DRI – kada se poveća dostupnost informacija i uspostavi DRI, nevladine organizacije iz linije 481 mogu biti važan izvor saznanja o mogućim zloupotrebama za DRI i druge kontrolne organe

U potrazi za potpunijim informacijama i boljim rešenjima… • Centar za razvoj neprofitnog sektora i Transparentnost – Srbija iz Beograda • Užički centar za ljudska prava i demokratiju • Građanska čitaonica- „Pirgos“ iz Pirota • Toplički centar za demokratiju i ljudska prava iz Prokuplja • Udruželje građana „Svetionik“ iz Loznice • Resurs centar- Majdanpek • FORUM IURIS iz Novog Sada • Građanski savet – Kraljevo • Timočki klub- Knjaževac

O projektu • Projekat “Linija 481” se realizuje uz podršku Instituta za održive zajednice i Fonda za otvoreno društvo • Izložena mišljenja ne moraju predstavljati mišljenje ISC i FOS • Vreme realizacije projekta: jul 2007 – septembar 2008

BUDŽETSKA LINIJA 481