府際關係台灣府際關係的互動與建構方向

府際關係台灣府際關係的互動與建構方向 國立台南大學行政管理系助理教授吳宗憲(資料來源：致謝中興大學李長晏)

府際關係 廣域行政府際管理跨域管理小而美自由放任政府管愈少愈好人民期望政府提供更好的公共服務雙環困境

府際關係意涵 府際關係乃是一個國家內不同政府間的相互運作關係。狹義係指各層級政府間之垂直互動關係。廣義涵蓋同級政府間的水平互動關係、特定政府機關內各部門間之協調管理，及政府機關對外與民間社會的公共關係等。

府際關係活動 • 府際垂直活動 • 府際水平活動

府際垂直活動 • 地方單位經常向上級資訊蒐集：包含新經費來源、徵詢法規或標準解釋、尋找實施細則及計畫指示、技術支援 • 為爭取裁量權：如舒緩管制或法規鬆綁;並為既存計畫創新而尋求經費，探詢參與計畫模式與途徑，建立績效導向裁量權

府際水平活動 • 地方管理者企圖整合並利用不同資源管道，建立互盟基礎，及可行的行動方案。 • 如共定政策或擬定策略、整合各地方政府於解決相關問題的努力與資源的互通有無。

台灣府際關係演變 1945-1949接收訓政關係中央主導，強烈訓政色彩，台灣參議會職權有限 1949-1988權威指導關係中央獨大，行政命令、威權指導，監護型地方自治 1988-1993依賴侍從關係府際關係法制化，但資源仍由中央掌控 1993-2000轉型自主關係省巿長民選、精省及地制法公布，促使縣巿自主權提高中央與地方、地方與地方的垂直與水平競爭衝突 2000-2004競爭衝突關係 2004- 夥伴合作關係未來由縣巿主導，縣巿水平跨域合作機制日趨重要

府際關係發展的困境與問題 中央地制法55~57條人地制地制法18~20條權垂法直 75~83 地制法63~74條錢型條財劃法37條府會關係水平型跨部門型地方地方公私跨區域聯合民間團體夥伴促參法、採購法地制法21及24條

垂直型府際關係發展上的困境 中央協調機制缺乏與地方合作意願、能力不足地方自治團體營養不良的症狀權責不清、本位主義作祟地方治理資源的稀少性行政體制隸屬不同，造成實務運作上的溝通不易地方政府參與國家經濟決策機制的不足

水平型府際關係治理之困境 現行法制規範的疏漏化黨同伐異對立的磨合化行政轄區割裂的本位化地方公共事務的外部化跨區域資源的未整合化整體區域發展的落差化

跨部門夥伴關係治理的困境 缺乏跨部門及區域性整合協調機制公私部門夥伴關係課責機制未健全化

府際關係與地方立法權 • 自治條例所定罰則如較法律為更高度規定時，是否牴觸法律疑義？

電子遊戲業管理 • 案例：「電子遊戲業管理條例」規定應距學校醫院50 公尺以上，臺北市電子遊戲場業管理自治條例則規定 1000公尺以上？ • 函釋：不可一概而論，應視相關法律規範事項之性質及 • 立法之目的，為整體考量。 • 行政法院： 1.50公尺以上之限制對於營業人營業自由之影響尚屬輕微，應解為對設置之最低限制。 2.縣（市）工商輔導及管理，屬縣（市）自治事項，縣（市）依其他地方環境之需要，得另定較高之限制標準，難謂與上開條例規定抵觸；但應以自治條例規定，且需符合比例原則。

府際關係與跨區域合作 • 憲法第一百一十條第二項：「前項各款，有涉及二縣以上者，除法律別有規定外，得由有關各縣共同辦理。」 • 地方制度法當中，第二十一條明定了地方自治團體有關跨區域事務之規範：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）自治事項如涉及跨直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）事務時，由共同上級業務主管機關統籌指揮各相關地方自治團體共同辦理，必要時共同上級業務主管機關得指定其中一適當地方自治團體限期辦理。」

第二十四條則規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）與其他直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）合辦之事業，經有關直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會通過後，得設組織經營之。前項合辦事業涉及直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會職權事項者，得由有關直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會約定之議會或代表會決定之」。使地方自治團體可針對跨區域事務以共同處理或經營跨域之公用事業，以提供跨區域的公共服務。第二十四條則規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）與其他直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）合辦之事業，經有關直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會通過後，得設組織經營之。前項合辦事業涉及直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會職權事項者，得由有關直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會約定之議會或代表會決定之」。使地方自治團體可針對跨區域事務以共同處理或經營跨域之公用事業，以提供跨區域的公共服務。

中央請客、地方買單 1、自由貿易港區設置管理條例：「自由貿易港區設置管理條例」是92年7月23日公布迄今的法律，做為台灣發展全球運籌管理、積極推動貿易自由化及國際化，便捷人員、貨物、金融及技術之流通，提升國家競爭力並促進經濟發展的基本法律。查目前設有「基隆港」、「台北港」、「台中港」、「高雄港」及「桃園國際機場」5個自由貿易港區。當然由中央（經建會）主導通盤規劃臺灣的自由貿易港區誠屬該當，但我們發現地方政府在此法律機制下，似乎沒有參與決策的機會，僅能在港區內部分事項（土地、都市計畫）的配合或意見之徵詢機會而已（第8條參照）。以該條例第4條第2項規定，行政院設立之「行政院自由貿易港區協調委員會」的組成員，並沒有包含各自由貿易港區所在地的地方政府首長。

雖然各自由貿易港的主管機關（通常都是由中央級機關雖然各自由貿易港的主管機關（通常都是由中央級機關管理如各港務局），在其區域範圍內有依法律規定有事權管轄，但是各港區連結在外的區域，都還是地方政府的權責，而且相關的基礎公共設施的規劃執行也都是地方政府的自治事項。又若地方政府要配合各港區的經營特點，來整體規劃周邊土地利用或建設開發，如能配合中央決策，整體規劃，亦可以輔助各港區的發展，對於地方建設亦有正面效果。當然各自由貿易港區的地方政府首長參與上開協調委員會，並非完全取得自由貿易港區的全部事務決策權，仍應就地方政府的事權參與討論，協力處理及解決相關問題；抑或在中央主管機關的同意授權下，承擔一部分的職權，同時也課予責任，以使權責相稱。

2、科學工業園區設置管理條例 科學工業園區的設置，對台灣經濟發展的貢獻有目共賭，雖然各園區有設立統一事權的管理機關，以收行政服務之效，同樣的情形，也發生在於各園區經營後與當地地方政府間相關事務的協調機制上，諸如環保、衛生、交通、消防等地方公共事務的連結面向問題，因為各園區外的事務管轄權，依然是各地方政府必須面臨的權責。固然實務運作上，各園區管理機關都會與各地方政府間保持緊密的協調合作機制，但這些機制並沒有落實在「科學工業園區設置管理條例」的母法上。為保障地方政府的參與，及尊重地方自治的精神，我們認為制度設計上，應該予以明文，同時規範中央與地方政府間的職能分工，亦清楚規範彼此間的責任，以避免爭議發生。

地方政府應該是國家政策網絡中的重要成員，賦予地方政府參與國家經濟政策規劃的機會，強化中央與地方的協力關係，尤其是在一些鄰避性設施的經濟投資或事業上面，如何快速、積極、有效建立符合地方民主精神的國政參與制度，以排除投資障礙，有其必要。地方政府應該是國家政策網絡中的重要成員，賦予地方政府參與國家經濟政策規劃的機會，強化中央與地方的協力關係，尤其是在一些鄰避性設施的經濟投資或事業上面，如何快速、積極、有效建立符合地方民主精神的國政參與制度，以排除投資障礙，有其必要。

府際關係與代行處理 ◎代行處理之要件？按地方制度法第76條第1項規定：「直轄市、縣 (市）、鄉（鎮、市）依法應作為而不作為，致嚴重危害公益或妨礙地方政務正常運作，其適於代行處理者，得分別由行政院、中央各該主管機關、縣政府命其於一定期限內為之；逾期仍不作為者，得代行處理。但情況急迫時，得逕予代行處理。」。

依上開規定，代行處理之實質要件有三：一、須直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市） 依法應作為而不作為；二、須該不作為致嚴重危害公益或妨礙地方政務正常運作；三、須該標的適於代行處理。其中「依法應作為而不作為」，係指直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）依據法規有作為之義務而無裁量是否作為之權限。

府際關係與權限爭議 資料來源:整理自地方制度法第77條

府際關係案例引介 夥伴關係垂直型台北市與健保局對健保補助款負擔爭議案 (釋字第550號) 合作關係水平型北基跨域垃圾合作案互助/支援關係跨部門型 SARS 921震災觀光產業策略聯盟

垂直型府際關係案例分析台北市與行政院對健保補助款負擔案爭議-1垂直型府際關係案例分析台北市與行政院對健保補助款負擔案爭議-1 • 爭議點：北巿與行政院對健保補助款之繳交認知差異北巿府1.全民健保法§27關於一定比例保險費由直轄巿政府補助規定，違反憲法(§ 107、108、155、增§10)及財政收支劃分基本原理，明顯侵害地方自治團體的自主財政權，且違反憲法保障地方自治制度設計之精神2.直轄巿只為設籍北巿的巿民勞工給付健保補助費，應負擔的補助費以勞工戶籍所在地為準，1年應負擔22億元。行政院1.認為北巿府所負擔的健保費補助款，性質上屬依法律應負擔之社會福利及社會救助，為地方自治團體之任務範圍。 2.要求北巿府補助範圍擴及設籍縣巿的勞工，應負擔補助費以投保公司所在地為準，1年須負擔33億元。

台北巿於91年3月25日，就全民健保法一定比例保險台北巿於91年3月25日，就全民健保法一定比例保險 • 費，由直轄巿政府補助之規定，有牴觸憲法疑義，聲請 • 司法院大法官。台北市與行政院對健保補助款負擔案爭議-2 釋字第550號(91.10.04) 1.中央與地方政府均負推行全民健保之義務 2.地治團體補助之保險費，不是實施全民健保法之執行費用，是保險對象獲取保障之對價，除雇主及中央補助部分保費外，地方政府予以補助，才合憲法規定。 3.地自團體涉及財政自主權的事項，雖有法律保留的事項；但不侵害自主權核心領域的限度內，對國家整體施政需要，地方有協力分擔義務 4.法律之實施須由地方負擔經費者，於制定及修訂相關法律，應予地方政府參與及表示意見之機會

國家 中央政府社會福利社會保險制度地方政府全民健康保險制度全民中央政府費用費用行政經費保費保費地方政府地方自治團體組織自主權立法自主權財政自主權法律保留行政協商立法陳述意見釋字550號示意圖臺北市與中央關係之研究/台北市政府研究發展考核委員會

台北市與行政院對健保補助款負擔案爭議-3 結果：釋字550：行政經費由中央負責醫療給付則由地方與中央政府共同負擔 • 北巿府即宣布儘快繳款，以示對司法解釋的尊重 • 北巿府馬英九與衛生署長陳建仁，雙方並同意以協商代替辯論來解決爭議

水平型府際關係案例分析 北基跨域垃圾合作案-1 基隆巿面臨嚴重的垃圾處理問題＊88年基巿垃圾焚化廠因承包商發生財務危機，無力續建而中途停工＊天外天掩埋廠即將飽和台北巿減少掩埋容積、延長掩埋場使用壽命需求實施垃圾費隨袋徵收後，垃圾量大幅減少，有三座焚化廠面臨垃圾燃燒量不足、溫度無法升高，將減少焚化爐壽命案例：台北巿與基隆巿合作處理垃圾

水平型新府際關係案例分析 北基跨域垃圾合作案-2 合作歷程 1.90年6月馬英九與基隆市長李進勇敲定台北市與基隆市合作互助處理垃圾的原則 2.90年6月15日基隆巿議會通過 3.92年7月4日台北巿議會通過 4.92年7月21日台北巿與基隆巿正式簽約 5.92年9月15日正式開始合作 6.94年5月合作案終止

水平型府際關係案例分析 北基跨域垃圾合作案-3 基隆巿議會＊信義區議員即因本案會增加垃圾車行經該區頻率而持保留意見＊當時基巿長李進勇為民進黨籍，李巿長請基巿同黨籍議員說服北巿民進黨籍議員台北巿議會＊基巿未實施強制垃圾分類，擔心代焚化基巿垃圾會損害北巿焚化炉並造成空氣汙染＊北巿議員多為國民黨籍，經巿長馬英九”動用黨紀”方式，才使北巿議會通過

水平型府際關係案例分析 北基跨域垃圾合作案-4 平等互惠基隆巿台北巿區域間都巿垃圾處理緊急互助協議書基巿代北巿掩埋處理500公噸垃圾北巿代基巿焚化處理500公噸垃圾以量易量以垃圾換垃圾

水平型府際關係案例分析 北基跨域垃圾合作案-5 促成垃圾跨縣巿合作模式的原因互有需要與互有利基行政首長的態度議會意見中央主管機關態度雙方民眾態度縣巿垃圾處理成效垃圾易垃圾

跨部門型府際關係案例分析 921地震府際危機管理政府於緊急事務過程中，快速成立應變組織，並與一般事務行政體系互動良好及分工協調及民間團體協助，以有效處理災變事故所構築的機制。

921地震重建初期府際缺失 • 中央法制闕如、領導無方 • 縣市政府財政困窘、府會失和 • 鄉鎮公所貪污腐化、缺乏專業

中央法制闕如、領導無方 震災發生後，各級政府缺乏法律規範，無專責組織，更無充分救災人力與預算

縣市政府財政困窘、府會失和 先前的府會失和加上縣府單位財政短缺而造成公務人力不足、專業能力欠缺，嚴重影響救災績效不彰

鄉鎮公所貪污腐化、缺乏專業 災區中多位民選鄉鎮長涉嫌侵占賑災物資、違法發包工程，另鄉鎮公所人力不足、重建委員結構受制民選鄉長，而缺乏專業人士參與，致重建綱要流於空泛。

府際管理對災後重建策略 • 調整重建政策網絡 • 提升縣市政府專業能力 • 強化地方自治監督機制

調整重建政策網絡 平行方面，將行政院各震災重建主管部門整合為強而有力的工作團隊，減少決策流程垂直方面，行政院需擬定各級政府權責區分，速謀因應對策

提升縣市政府專業能力 中央需下放財政與權責，輔導並協助縣市政府提升專業治理能力，將有助重建任務

強化地方自治監督機制 強化監督功能，以避免民選首長於離職前草率行事，濫用賑災捐款

府際關係與地方制度法 實務案例研討

案例一 甲縣縣長有鑑於民眾任意砍伐轄區內的老樹，動輒引發環保團體的抗議，爰責成所屬立刻研商對策，期以教具強制力的方式，保護轄區內樹齡100年以上的老樹，請問可以採哪些措施達到此一目的？案例解析：一、國家法律與自治法規的位階二、自治法規的類別與效力三、法律保留原則的運用

案例二 乙縣政府鑑於地方經濟蕭條，為發展地方觀光事業，爰制定「乙縣觀光博奕事業管理自治條例」。經函中央主管機關核定，中央主管機關認為事涉中央事項，飛單純自治事項，不予核定。試問：中央有無理由？乙縣如何尋求救濟？案例解析：一、地方事權的分類二、如何判定事權性質三、中央與地方權限爭議的解決模式

案例三 「身心障礙者權益促進法」第57條規定，公共建築物應提供無障礙設施及設備；為設置者，目的事業主管機關應另其所有權人或管理機關負責人改善，有困難者得由所有權人或提具改善計畫報核。但地方政府多以經費不足為由，未予重視，致深障法照顧身障法的良法美意無法落實。內政部部長甚為重視，要求所屬營建署限期處理完竣，否則將嚴懲相關失職人員。試問：營建署為利政策推動，能否依地制法規定行事務代行權？如何行使？案例解析：一、事務代行權的要件二、運用實務

案例四：行動基地台設置 一、案例情境內容 1.為提升行動電話通訊品質，普設基地台乃是唯一作法。然而設置基地台將連帶產生電磁波干擾民眾身體健康的疑慮。 2.雖然目前各類科學實驗，均無法證明電池波具有危害性，然而地方居民仍有疑慮，因而常以保衛家園為理由聚集抗爭，期望迫使業者拆遷。二、案例重點問題 1.民眾是否基於地方自治概念，要求業者遷移基地台？ 2.業者合法權益如何維護？ 3.地方政府處於兩造之間，又應扮演何種角色？三、問題解析 1.地方自治應有的內涵、範圍應先行界定。 2.地方政府與民眾間的互動，除了法定權責外，有包括對地方公共事務的共同參與。地方政府對外在環境中的業者、民眾，應主動回應。

案例五：「中央請客、地方買單」 一、案例情境內容 1.2007.01.31.公布施行的老人福利法，其第五條規定直轄市、縣市政府應辦理老人福利專業人員訓練、興建老人住宅，以及相關老人福利工作之執行。 2.中央政府雖規劃地方政府辦理有關事務財源，但各地方政府因為財政體質健全程度不一，相對所承受的財政負擔也不一致。 3.老人福利質量，可能因為上述差異而產生不同，從而影響老人權益。

一、案例重點問題 1.中央與地方權責關係如何劃分？ 2.今日政府提供特定公共服務的主動權為何？ 3.各地方資源配置的差異問題？二、問題解析 1.中央與地方政府體角色與定位的再定位。 2.地方自治團體對地方公共事務的主導權利範圍。 3.中央與地方，以及地方與地方間，資源的合理配置途徑。

案例六：「蚊子館」問題 • 案例情境內容 • 地方政府為提升民眾生活品質，或落實民選首長競選承諾，常興建許多公有館舍，如文化館、停車場…等。 • 山於公有館舍以服務民眾為主、營利為輔，再加上行政程序上的各項限制，以至營運績效不佳。 • 地方政府在不堪持續負擔營運經費壓力下，只好關閉館舍，成為閒置的「蚊子館」。

一、案例重點問題 • 地方政府與地方民眾的關係為何？ • 今日地方政府基本角色與功能為何？ • 地方公共服務或地方公共問題的適當處理途徑為何？二、問題解析 • 今日地方政府應有的角色與功能。 • 地方政府如何滿足民眾需求，並提供所需服務？地方公共服務提供的最適途徑。

府際關係台灣府際關係的互動與建構方向