A PARTICIPAÇÃO POPULAR NO PROCESSO DE DISCUSSÃO E DE REVISÃO DO PPAG.

1. A PARTICIPAÇÃO POPULAR NO PROCESSO DE DISCUSSÃO E DE REVISÃO DO PPAG. Regina Magalhães GCT - ALMG agosto - 2010

2. Participação e deliberação públicas • Processo constituinte e a promulgação da nova Constituição, em outubro de 1988, representam um marco no relacionamento entre Estado e sociedade civil no Brasil. • Para Avritzer e Pereira (2005), a CF/88 seria um marco na transição de um padrão de ação coletiva contestatório e anti-constitucional para um outro, de participação ampliada, com a formação de espaços institucionalizados de negociação com vistas à deliberação.

3. Participação e deliberação públicas • Esses espaços de experimentação democrática são chamados pelos mesmos autores de instituições híbridas, uma vez que envolvem o partilhamento de processos deliberativos entre atores estatais e atores sociais. • Outro conceito desenvolvido por Leonardo Avritzer e Brian Wampler (Avritzer e Wampler, 2004) é o de públicos participativos. • contribuição da participação cidadã para a renovação e a inovação das institucionalidades participativas

4. Participação e deliberação públicas • Públicos Participativos- O que se observa é que o impacto democratizante das experiências de participação no Brasil não se relaciona apenas a um novo desenho institucional, que prevê o hibridismo. Antes, ele se refere à forma como se dá essa participação, quais interesses estão sendo vocalizados e o que eles demandam de inclusão nas esferas civil, política e social.

5. Participação e deliberação públicas • Públicos Participativos-O que se verifica é a articulação de uma aliança entre atores da sociedade civil e agentes estatais e partidários na configuração de sistemas de produção de decisão que possibilitem a deliberação dos cidadãos sobre os resultados das políticas públicas. • (...)O conceito de Públicos Participativos compreende cidadãos organizados que buscam superar a exclusão social e política por meio da deliberação pública, promoção da transparência e responsabilização (“accoutability”) e da implementação de suas preferências públicas. (Avritzer e Wampler, 2004: 215)

6. Participação e deliberação públicas Para melhor compreensão desse processo no âmbito da ALMG e de seu caráter inovador, faz-se necessário retornar na história e recuperar a constituição da Comissão de Participação Popular e de sua atuação, em conjunto com a Comissão de Fiscalização Financeira e Orçamentária, na promoção da participação da população nas discussões referentes à legislação orçamentária no Estado.

7. A participação popular no Legislativo mineiro da CE/89 à criação da CPP • Final dos anos 1980 – crise de credibilidade do Legislativo mineiro, tanto por avaliação da sociedade como por parte de seus funcionários. • Demanda por uma reorganização institucional que fosse capaz de aproximar o Poder legislativo da sociedade e de fomentar na população o interesse por participar dos debates legislativos e por acompanhar seus efeitos. • A idéia era de aumentar os graus de accountability e de responsiveness da ALMG junto à sociedade, bem como de enfrentar a execessiva subserviência do legislativo ao Executivo. • Melhor dizendo: era necessário enfrentar a autonomia assumida pelos representantes em relação aos interesses e demandas dos representados e buscar estabelecer mecanismos de controle destes sobre aqueles.

8. A participação popular no Legislativo mineiro da CE/89 à criação da CPP • A opção por essa renovação institucional visava ao estabelecimento de novas regras para o relacionamento dos atores sociais no campo do Legislativo: os cidadãos e os Parlamentares; os representados e os representantes; os principals e os agentes. • A premissa que norteava as mudanças institucionais que tiveram início no final dos anos 1980 era a de afirmar a urgência em se instituírem procedimentos de participação dos cidadãos na agenda política, para além do voto, nos interstícios eleitorais, a fim de transformar a democracia num contexto decisório contínuo em múltiplas arenas, tanto eleitoral como legislativa-parlamentar. • A idéia era, então, a de ampliar a accountability vertical em direção a uma accountability contínua, conferindo institucionalidade a outros procedimentos de participação e de controle pelos cidadãos.

9. A participação popular no Legislativo mineiro da CE/89 à criação da CPP • Segundo Fátima Anastásia (2001), citando George Tsebelis, o novo desenho institucional da ALMG deveria envolver mudanças em pelo menos uma das seguintes áreas: • no conjunto de atores envolvidos; • nos movimentos permitidos; • na seqüência de movimentos e • nas informações disponíveis para os atores. • Essas mudanças estão claramente dispostas no texto regimental da Casa de 1990 e nas revisões que se processaram a partir de 1997 (iniciativa popular; apresentação de petições e de representações; audiências públicas de comissões).

10. A participação popular no Legislativo mineiro da CE/89 à criação da CPP • Na revisão do regimento Interno de 1997 são criados os eventos institucionais – Seminários legislativos; Fóruns Técnicos e Ciclos de Debates –, mecanismos de definição popular da agenda pública. • Interessa caracterizar, no entanto, a Comissão de Participação Popular (CPP), criada pela Resolução n.º 5.212/2003 e instalada no dia 11 de junho de 2003. Essa Comissão tem se mostrado como a principal inovação institucional direcionada à incorporação e ao atendimento das demandas da população pela ALMG. • Trata-se da inauguração de uma institucionalidade participativa, de caráter híbrido, com poderes de agenda na esfera pública e de controle societário da ação governamental.

11. A Comissão de Participação Popular - CPP Comissão de Participação Popular (CPP) - criada pela Resolução nº 5.212, de 2003, e instalada no dia 11 de junho de 2003. Essa Comissão tem-se mostrado como a principal inovação institucional direcionada à incorporação e ao atendimento das demandas da população pela ALMG.

12. A participação popular no Legislativo mineiro da CE/89 à criação da CPP • A CPP, uma institucionalidade participativa, entendida como uma instituição híbrida, apresenta peculiriaridades em relação a outros mecanismos participativos igualmente híbidros. São pelo menos três momentos, que conformam processos deliberativos diferenciados, com maior ou menor partilhamento da soberania, em razão da observância do processo legislativo: • No primeiro momento, de apresentação de uma pauta para a agenda legislativa, seja de cunho exclusivamente legislativo ou de natureza fiscalizatória e de controle, afirma-se o elemento deliberativo da livre participação societária, por meio de organizações ou entidades que articulam e vocalizam interesses específicos, com concentração de soberania no pólo societário.

13. A participação popular no Legislativo mineiro da CE/89 à criação da CPP • O segundo momento é o da recepção pela CPP e transformação em Proposta de Ação Legislativa, que deverá observar um ritual próprio. Esse é o momento, de entrada institucionalizada na agenda legislativa, marcado pela negociação entre os atores sociais e os parlamentares ─ maior partilhamento de soberania ─, com sucessivas deliberações: o parecer e sua aprovação ou rejeição. • O terceiro momento é marcado pela entrada na processualidade legislativa propriamente dita, com concentração de soberania no pólo parlamentar. Esse pode ser o momento mais eficaz do processo, no sentido de vir a resultar na aprovação do então proposto pelo Plenário ou pela CPP. No entanto, é o de menor hibridismo.

14. A Comissão de Participação Popular - CPP O acompanhamento do sistema de planejamento orçamentário do Estado Opção por promover o controle público sobre a execução das políticas públicas no Estado de Minas Gerais por meio do acompanhamento do sistema de planejamento orçamentário (PMDI, PPAG, LDO e LOA), num processo de parceria entre a ALMG, o Governo do Estado e os movimentos sociais.

15. A participação popular no processo de elaboração do PPAG e de suas revisões • Histórico • Inédito no país, o processo de elaboração e revisão participativas do PPAG mobiliza cidadãos e entidades, confere transparência e estimula o acompanhamento das políticas públicas. • Em 2003, o mecanismo de revisão anual participativa do PPAG foi incorporado à legislação por força de emenda da CPP resultante da apreciação de proposta popular. • Em 2008, o mecanismo de acompanhamento participativo da execução das metas físicas e financeiras do PPAG em 2009 (monitoramento) também foi incorporado à legislação por força de emenda da CPP resultante da apreciação de proposta popular.

16. Propostas de Ação Legislativa Emendas ao PPAG Emendas à LOA Recursos mobilizados (R$) 2003 - elaboração PPAG 2004-2007 203 32 23 4,45 milhões 2004 - revisão do PPAG 2004-2007, exercício 2005 197 34 39 4,5 milhões 2005 - revisão do PPAG 2004-2007, exercício 2006 214 34 40 7,5 milhões 2006 - revisão do PPAG 2004-2007, exercício 2007 77 18 28 4 milhões 2007 - elaboração PPAG 2008-2011 529 72 27 9,63 milhões 2008 - revisão do PPAG 2008-2011, exercício 2009 440 128 51 11,52 milhões 2009 - revisão do PPAG 2008-2011, exercício 2010 192 99 80 14,17 milhões A participação popular no processo de elaboração do PPAG e de suas revisõesResultados

17. A participação popular no processo de elaboração do PPAG e de suas revisões • Resultados Além de apresentar sugestões que resultam em emendas de remanejamento de recursos, criação de ações ou alteração dos atributos de uma ação ou de um programa, esse processo participativo tem gerado, pelo menos, três grandes impactos: • sinergia do Estado com os movimentos sociais; • construção de conhecimento sobre o orçamento público e sua execução pelos movimentos sociais; • construção de metodologia de acompanhamento da execução orçamentária pelos movimentos sociais.

18. O Monitoramento do PPAG • Ressalta-se emenda aprovada ao PPAG 2008-2011, no processo de revisão para o exercício 2009, que institui as audiências públicas para seu monitoramento, o que constitui importante conquista no que diz respeito ao acesso a informações estratégicas relativas à execução das metas física e financeira estipuladas nesse plano. • Compromisso com a execução das ações planejadas e com a correção de rumos para a efetiva geração de resultados pelas políticas públicas; • envolvimento de atores políticos relevantes na produção e processamento de informações estratégicas: o legislador, o gestor da política no Poder Executivo e a população.

19. A avaliação de resultados como prática da atividade legislativa A atenção dispensada pela Legística ao processo de elaboração da lei coloca em evidência, também, a fase de sua execução, com a utilização de instrumentos capazes de identificar as razões do êxito ou fracasso das políticas em relação aos objetivos definidos e aos resultados alcançados. • Avalia-se, então, o cumprimento dos objetivos a partir de três critérios: eficácia, eficiência e efetividade. • Avaliação de eficácia no cumprimento das metas; • Avaliação da eficiênciados meios e recursos empregados; • Avaliação da efetividade social da política implementada (os efeitos produzidos em uma população ou em uma situação como conseqüência da execução de uma política).

20. Avaliação de resultados - o Monitoramento do PPAG Os relatórios de monitoramento do PPAG produzidos pelo Poder Executivo trazem informações que subsidiam uma avaliação da eficácia no cumprimento das metas física e financeira definidas no Plano. No entanto, ao estabelecer uma correlação entre o cumprimento de metas físicas e os recursos financeiros despendidos, os relatórios informam também uma avaliação da eficiência no emprego desses recursos. Interessa, no entanto, reforçar a inovação do processo de monitoramento do PPAG, promovido pela ALMG em parceria com o Poder Executivo, ao estabelecer uma instância de avaliação, com a participação de um grupo de atores sociais estratégicos: os legisladores, os administradores e os destinatários das leis e políticas públicas.

21. Monitoramento do PPAG A dinâmica de monitoramento do PPAG no Poder Executivo As ações que compõem os programas presentes no PPAG são monitoradas sistematicamente pelo Governo do Estado, com o objetivo de produzir as informações necessárias a sua gestão e à reprogramação de atividades para a revisão anual do Plano. Os relatórios de monitoramento apresentam informações relativas à execução das metas física e financeira das ações de cada programa, em relação ao que foi programado no Plano. Esses relatórios são publicados no site da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão (www.seplag.mg.gov.br).

22. O Monitoramento do PPAG • Ações desenvolvidas pela ALMG • Criação do hotsite do PPAG, com acesso específico para as informações relativas a seu monitoramento • Realização da Audiência Pública de Monitoramento do PPAG 2008-2011, exercício 2009, nos dias 24 e 25 de junho de 2009 • Programação para a realização de Audiência Pública de Monitoramento do PPAG 2008-2011, exercício 2010, para o final de 2010, em conjunto com o processo de revisão do PPAG para o exercício de 2011.

23. O Monitoramento do PPAG • Hotsite do PPAG • No que diz respeito ao monitoramento do PPAG, o Hotsite traz informações importantes sobre: • histórico dos resultados da participação popular nos processos de elaboração e revisão do PPAG; • acesso ao site da Seplag e aos relatórios bimestrais de monitoramento do PPAG; • elaboração, pela ALMG, de detalhamento do relatório de monitoramento produzido pela Seplag, com planilhas comparativas da execução do plano nos anos de 2008 e 2009, por bimestre. • Essas planilhas serão atualizadas a cada bimestre, a partir da publicação dos relatórios de monitoramento pela Seplag, com vistas a manter informações atualizadas.

24. O Monitoramento do PPAG • Audiência Pública de Monitoramento do PPAG • Evento realizado em audiência pública, nos dias 24 e 25 de junho de 2009, com a realização de uma abertura, em Plenário, e de 11 grupos de trabalho, cada um responsável pelo acompanhamento de uma área de resultados. • Público presente: 351 pessoas, representando 139 entidades da sociedade civil. (Fonte: Coordenação de Relações Públicas e Cerimonial/ALMG)

25. Monitoramento do PPAG A participação da população nesse processo Na Audiência Pública de Monitoramento do PPAG os gerentes dos projetos estruturadores apresentaram a execução das metas físicas e financeiras do PPAG e o que determinou a situação atual de execução, por programa/ação. Dessa forma, foi possível obter informações sobre o andamento dos programas, debater as dificuldades enfrentadas e os principais resultados alcançados, além de acessar informações estratégicas que poderão orientar a atuação da sociedade no processo de revisão do PPAG para o próximo exercício.

26. O Monitoramento do PPAG • Considerações sobre esse processo • A promoção da participação popular nesse processo e, fundamentalmente, a constituição dessa instância de interlocução entre legisladores, administradores e população traz impactos positivos: • acesso a informações estratégicas sobre a execução das metas físicas e financeiras estabelecidas no PPAG; • influência no direcionamento da agenda pública, reforçando áreas que demandam a atuação do Estado e exigindo prioridade em sua execução; • consolidação de um sistema participativo de acompanhamento de políticas públicas no Estado, com a construção de conhecimento e metodologias.

27. O Monitoramento do PPAG • Considerações sobre esse processo • A principal inovação observada nesse processo, portanto, diz respeito à constituição de uma instância de avaliação, composta por atores sociais estratégicos - legisladores; gestores públicos e destinatários das leis e políticas públicas -, que discute e valida os resultados do monitoramento da execução das metas física e financeira do PPAG, o que, originalmente, estava revestido de caráter estritamente técnico. • A instância de avaliação não é um ator passivo, pois influencia a avaliação e afirma como legítima a diversidade de pontos de vista. • A instância de avaliação é, também, o mesmo grupo que irá atuar na formulação e na revisão anual do PPAG.

28. Bibliografia • AVRITZER, Leonardo. Teoria Democrática e Deliberação Pública. Revista Lua Nova, São Paulo: CEDEC, n. 50, p. 25-46, 2000. • AVRITZER, Leonardo e PEREIRA, M.ª de Lourdes Dolabela. Democracia, Participação e Instituições Híbridas. In: Teoria & Sociedade. Belo Horizonte: UFMG. n.º especial, março de 2005. • AVRITZER, Leonardo e WAMPLER, Brian. Públicos participativos: sociedade civil e novas instituições no Brasil democrático. In: COELHO, Vera Schattan P. e NOBRE, Marcos (orgs.). Participação e Deliberação ─ Teoria Democrática e Experiências Institucionais no Brasil Contemporâneo. São Paulo: Editora 34. 2004. • DINIZ, Eli. “Governabilidade, democracia e reforma do Estado: os desafios da construção de uma nova ordem no Brasil dos anos 90”. In: DINIZ, Eli e AZEVEDO, Sérgio de. Reforma do Estado e Democracia no Brasil. Brasília: UnB/ENAP, 1997.

29. Bibliografia • REIS, Fábio Wanderley. “Governabilidade, instituições e partidos”. In: Novos Estudos CEBRAP, n.º 41, março/1995: 40-59. • SANTOS, Boaventura de Sousa e AVRITZER, Leonardo. Para ampliar o cânone democrático. In: Democratizar a Democracia - os caminhos da democracia participativa. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira. 2003.

30. Muito obrigada!!! regina.magalhaes@almg.gov.br