地图管理工作概述

1. 地图管理工作概述 测绘创新基地 2011年5月21日

2. 主要内容 • 地图管理的重要意义 • 地图管理的法规体系 • 地图管理的主要环节 ——为什么 ——靠什么 ——做什么

3. 一、地图管理的重要意义——为什么 • 地图（公开地图） • 基本含义：是指将自然和社会人文要素的名称、形状、大小、空间位置以及其他属性表现在纸质、磁质等各种载体上的图形或者影像 • 主要种类：传统纸质地图、地球仪、光盘地图、导航电子地图、影像地图、网络地图、手机地图、三维地图（立体地图）、街景地图、特种地图（盲文地图、工艺品地图）…… • 社会公众认识测绘、了解测绘、支持测绘几乎都是从地图开始的

4. 地图的重要作用 • 地图是描述人类生存环境的重要信息载体，是社会文明的象征——社会进程 • 地图是国家版图主要表现形式，体现着国家在主权方面 的意志和在国际社会中政治、外交立场，具有严肃的政治性、严密的科学性和严格的法定性——政治外交 • 地图以其直观、易读的特点，在政府决策、经济社会发展和人民群众生活质量提高等方面发挥越来越重要的作用——经济发展

5. 中央国务院领导高度重视地图工作 • 中央、国务院领导近期重要批示 • 中央、国务院领导同志对网上地理信息服务做出系列重要批示 • 中央国务院领导关于测绘工作的指示和批示大多与地图以及地理信息安全有关 • 国家测绘局“三定方案”（地理信息与地图司） • 承担地图管理的责任。监督管理地图市场，管理地图编制工作，审查向社会公开的地图，管理并核准地名在地图上的表示，与有关部门共同拟定中华人民共和国地图的国界线标准样图……

6. 地图管理面临挑战 • 政治上 • 地图事关国家主权和民族尊严，涉及国家安全 • 需求上 • 地图的社会需求不断扩大，民营资本日益活跃 • 技术上 • 互联网地图、手机地图、三维地图、街景地图等新兴地图快速发展 • 市场上 • 侵权盗版、非法编制地图现象时有发生，问题地图屡禁不止

7. 损害国家主权 危害国家安全 造成恶劣影响 主要问题地图 • 存在政治问题 • 错绘国界线，把我国大片领土标到国外（如中印） • 漏绘南海诸岛、钓鱼岛、赤尾屿等重要岛屿岛礁 • 把台湾表示为独立国家 • 涉及国家秘密 • 标注敏感、不宜公开内容 • 标注涉及国家秘密地理信息 • 随意使用 • 来源不合法 • 任意变形

8. 地图管理核心 繁荣地图市场 地图管理原则与目标 • 管理法制化 • 编制科学化 • 应用社会化 • 维护国家主权 • 保守国家秘密 • 满足发展需要 • 服务大众生活

9. 部门 规章 法律 条例/ 国务院文件 规范性文件 地方法规规章 二、地图管理的法规体系——靠什么 地图管理的法规体系

10. 地图管理法规政策 法律 行政法规 国务院文件 部门规章 规范性文件 地方法规 • 中华人民共和国测绘法（2002年） • 加强对编制、印刷、出版、展示、登载地图的管理，保证地图质量，维护国家主权、安全和利益 • 加强对国家版图意识的宣传教育，增强公民的国家版图意识 • 编制、印刷、出版、展示、登载的地图发生错绘、漏绘、泄密，危害国家主权或者安全，损害国家利益，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，依法给予行政处罚或者行政处分

11. 地图管理法规政策 法律 行政法规 国务院文件 部门规章 规范性文件 地方法规 中华人民共和国地图 编制出版管理条例（1995年） 中华人民共和国 地图管理条例 修订

12. 地图管理法规政策 法律 行政法规 国务院文件 部门规章 规范性文件 地方法规 • 《国务院关于加强测绘工作的意见》（2007年） • 《国务院办公厅转发国家测绘局等部门关于整顿和规范地图市场秩序意见的通知》（2001年） • 《国务院办公厅转发测绘局等部门关于加强国家版图意识宣传教育和地图市场监管意见的通知》（2005年） • 《国务院办公厅关于转发测绘局等部门关于整顿和规范地理信息市场秩序意见的通知》（2009年） • 国务院同意、八部门联合印发《关于加强互联网地图和地理信息服务网站监管的意见》（2008年）

13. 国务院关于加强测绘工作的意见 • 加强地图管理 • 加强对地图编制的管理，完善地图审核制度，严把地图审核关 • 提高联合执法能力，进一步加大 地图市场及互联网网站登载地图的监管力度，严格查处和封堵互联网用户上传、标注涉密地理信息，严厉打击各种违法违规编制、出版、传播、使用地图以及侵犯地图知识产权等行为 • 将国家版图意识教育纳入爱国主义教育和中小学教学内容，提高全社会的国家版图意识

14. 地图管理法规政策 法律 行政法规 国务院文件 部门规章 规范性文件 地方法规 地图审核管理规定（2006年） • 明确了地图审核部门 • 对委托审核进行规定 • 完善了地图送审程序 • …… 地图审核是行政许可事项

15. 地图管理法规政策 • 关于进一步加强地图审核管理工作 的通知（1997年） • 关于严格遵守使用中国地图有关规 定的通知（2001年） • 关于进一步加强地图市场监督管理 工作的意见（2003年） • 公开地图内容表示若干规定 （2003年） • 公开地图内容表示补充规定（试行） (国测图字[2009]2号) • 基础地理信息公开表示内容的规定（试行）(国测成发[2010]8号) 法律 行政法规 国务院文件 部门规章 规范性文件 地方法规

16. 地图管理法规政策 • 国家测绘局地图审核程序规定（试 行）（2007年） • 关于导航电子地图管理有关规定的 通知（2007年） • 关于加强地图产品管理工作的通知 （2000年） • 关于在公开地图上表示民用机场的 通知（2006年）（2010年） • 导航电子地图安全处理技术基本要 求（2006年） • 关于加强互联网地图管理工作的通 知（2009年） • 关于加强地图备案工作的通知（2010年） 法律 行政法规 国务院文件 部门规章 规范性文件 地方法规

17. 地图管理法规政策 法律 行政法规 国务院文件 部门规章 规范性文件 地方法规 目前，辽宁、河北、甘肃、四川、江苏、海南、新疆、浙江、上海、湖南、湖北、云南、黑龙江、吉林、福建、贵州等地已先后出台了地方地图管理办法或地图管理规定

18. 三、地图管理的主要环节——做什么 市场准入 地图编制 地图审核 互联网地图服务

19. 市场 准入 地图 编制 地图 审核 互联网 地图服务 地图引进 地图 销售 地图 出版 地图 展示 地图 加工 地图 出口 地图管理流程 国家测绘局依法监管 国家测绘局会同 有关部门监管

20. （一）市场准入 • 新修订的《测绘资质管理规定》2009年6月1日起施行 • 测绘资质分级标准分为通用标准、专业标准 • 通用标准是对申请不同专业测绘资质统一适用 • 专业标准是根据不同测绘专业的特殊需要制定的专项标准。由原来的10类扩充为12类，新增了互联网地图服务和导航电子地图制作资质 • 涉及地图的专业标准包括地图编制、导航电子地图制作和互联网地图服务等3个专业标准 • 申请《测绘资质证书》的单位，必须同时达到通用标准和相应的专业标准要求（互联网地图服务除外）

21. 地图编制专业标准 • 专业范围 • 9 项：地形图、世界政区地图、全国政区地图、省级及以下政区地图、全国性教学地图、地方性教学地图、电子地图、真三维地图、其他专用地图 • 取消了原资质标准中普通地图、专题地图、特种地图制作、地图制版等专业范围 • 提高了世界政区地图的考核条件 • 有固定且权威的资料国际间交换渠道，10年以上编制世界政区地图的经历 • 具有独立完成分国、分洲、世界地图集能力

22. 地图编制专业标准 • 明确了教学地图编制准入条件 • 申请全国、地方性教学地图的，应当近 3年独立完成相应区域范围的教学地图集册150种、100种以上 • 申请全国性教学地图的必须要具有世界或全国政区地图资质 • 申请地方性教学地图的应当具有省级及以下政区地图资质

23. 互联网地图服务专业标准 • 互联网地图是指登载在互联网上或者通过互联网发送的基于服务器地理信息数据库形成的具有实时生成、交互控制、数据搜索、属性标注等特性的电子地图 • 互联网地图服务包括地图搜索、位置服务，地理信息标注服务，地图下载、复制服务，地图发送、引用服务等4项专业范围 • 通过无线网络调用的手机地图等纳入互联网地图管理范畴 • 网站等登载的静态地图图片不纳入互联网地图管理范畴

24. 互联网地图服务专业标准 • 分级 • 甲级 • 乙级 • 人员规模 • 地图制图或计算机类专业技术人员 • 甲级：20人（中级以上专业技术人员5人，地图安全审校人员5人） • 乙级：12人（中级以上专业技术人员5人， 地图安全审校人员2人）

25. 高、中级计算机专业技术人员 • 计算机类专业毕业，取得计算机专业高、中级专业技术职务任职资格的人员 • 计算机类专业毕业，取得工程系列高、中级专业技术职务任职资格的人员 • 通过全国统一组织的计算机等级考试，取得二、三、四级计算机等级证书的人员 • 地理信息系统工程专业毕业，取得工程系列高、中级专业技术职务任职资格的人员

26. 互联网地图服务专业标准相关要求 • 仪器设备 • 存放地图数据的服务器设在境内，提供服务器公网IP地址 • 甲级：拥有独立地图引擎 • 乙级：对独立地图引擎无要求 • 作业限额 • 甲级：无限额限制 • 乙级：只能提供面向公众的互联网地图服务，但不得向特定第三方提供任何专项或定制服务，包括地图下载、复制服务，地图发送、引用服务

27. 互联网地图服务专业标准相关要求 • 保密管理 • 地图安全审校人员 • 甲级：经国家测绘局考核合格 • 乙级：经省级以上测绘行政主管部门考核合格 • 地图数据：经省级以上测绘行政主管部门审核批准 • 保密制度： • 建立地图数据安全管理制度 • 配备安全保障技术设施

28. 互联网地图服务专业标准相关要求 • 质量管理 • 管理机构：配备了质量技术人员 • 岗位责任制 • 单位有明确质量方针、目标 • 建立了互联网地图服务质量责任制 • 意识教育和技术培训：从事互联网地图服务的质检人员经过质量技术培训 • 管理制度 • 制定了质量管理规定 • 建立了用户质量信息反馈及跟踪服务制度

29. 互联网地图服务专业标准相关要求 • 档案管理 • 管理人员 • 具有专(兼)职档案管理人员，制定了档案人员岗位责任制 • 管理制度 • 建立登记、入库、审核、复制、删除等档案工作制度，地图数据实行统一管理 • 组织领导 • 有领导分管档案工作，经常组织检查档案工作 • 档案装备 • 配备资料档案计算机，建立档案数据库

30. 互联网地图服务专业标准相关要求 • 档案管理 • 分类方案 • 有档案分类管理方案，查询快捷方便 • 保管安全 • 未出现档案失、泄密事件 • 无非法持有、擅自复制秘密测绘资料档案行为 • 无擅自复制刻录、未设置计算机开机口令行为 • 无擅自提供密级测绘资料档案的行为 • 删除管理 • 制定了互联网地图服务资料档案的删除程序并严格执行

31. （二）地图编制 • 从事地图编制活动应依法取得相应测绘资质证书，并在许可范围内开展地图编制工作 • 地图编制原则（严肃的政治性、严密的科学性、严格的法定性） • 遵守国家的法律法规和有关规定，执行国家地图编制标准和规范 • 选用现势性强的、有合法来源并依法取得著作权人授权的底图资料 • 正确反映各要素地理位置、名称、形态及相互关系 • 具备符合地图使用目的的有关数据和专业内容，并反映有关的重要公共服务信息

32. 内容禁止 • 危害国家统一、主权和领土完整的 • 危害国家的安全、损害国家荣誉和利益的 • 属于国家秘密事项的 • 影响民族团结、侵害民族俗习惯的 • 可能引发国际纠纷的 • 法律、法规禁止表示的其他有关内容

33. 公开地图内容表示有关要求 • 《公开地图内容表示若干规定》 • 《关于公开地图上表示民用机场的通知》 • 《公开地图内容表示补充规定》 (国测图字[2009]2号) • 放开了公开地图比例尺和开本的限制，明确了公开地图可以体现的几何精度（不高于50米） • 明确对公众开放的各类设施可以在地图上进行表示，如对公众开放的军队医院、宾馆等 • 细化了不得表示的内容、具体形状、属性等 • 规定了利用涉密测绘成果编制地图的有关要求

34. 基础地理信息公开表示内容的规定(国测成发[2010]8号)基础地理信息公开表示内容的规定(国测成发[2010]8号) • 作用： • 有效解决测绘成果保密与应用之间突出矛盾 • 促进地理信息产业发展 • 满足社会需求 • 原则 • 保障国家安全 • 服务民生需求 • 不断调整完善 • 分类 • 依据相关规定与标准将地理信息要素分为涉密类与公开类

35. 基础地理信息公开表示内容的规定 • 地理信息数据是否涉密与几何精度及内容属性密切相关 • 细化分层主要解决地理信息内容属性是否涉密问题 • 保密技术处理主要解决地理信息几何精度是否涉密问题 • 涉密类信息划分 • 相关文件、标准或规定中明确要求的不得表达或涉及国家秘密的信息 • 军事设施、军事管理区等服务于军事目的的信息

36. 基础地理信息公开表示内容的规定 • 公开类信息划分 • 各类公开出版地图（主要是旅游图、交通图等）中表示的信息 • 相关规定或文件中没有明确规定为不得表达或涉密的信息，且公开该类信息不会危害到国家安全 • 挂牌对外服务的机构、单位、部门以及军队的部分医院（不表达相关涉密属性信息）

37. 基础地理信息公开表示内容的规定 • 分层涉及的地理信息要素 • 8个大类、49个中类和279个小类，共计1036层（最小划分单元） • 涉密层数：274 • 秘密：239 • 机密：32 • 绝密：3 • 公开层数：762 • 涉密信息占26%，公开信息占74% • 公开地图及地理信息生产制作、发布使用，网络地图内容选取与地理信息标注等活动的依据

38. 导航电子地图编制 • 《导航电子地图安全处理技术基本要求》 • 《关于导航电子地图管理有关规定的通知》 • 导航电子地图编制应当由具有导航电子地图测绘资质的单位承担 • 导航电子地图的数据采集、编辑加工、格式转换和地图质量测评等活动属于导航电子地图编制活动 • 导航电子地图应送国家测绘局指定的机构进行保密技术处理 • 外国的组织或者个人在我国境内不得从事导航电子地图编制活动 • 导航产品不得以文本或数据库等形式显示、记录、存储涉密基础地理信息数据（坐标、高程）

39. （三）地图审核 • 国家实行地图审核制度。在我国境内公开出版、加工、引进、展示、登载地图前应依法送审 • 省级以上测绘行政主管部门负责对地图内容进行审查 • 保密审查 • 国界线、省、自治区、直辖市行政区域界线（包括中国历史疆界）和特别行政区界线 • 重要地理要素及名称等内容 • 国家测绘局规定需要审查的其他地图内容 • 地图审核不审核地图的质量 • 地图审核具有强制性

40. 《地图审核管理规定》有关要求 • 实行行政许可集中受理（审核时限） • 明确了地图审查内容 • 加强对地图编制单位测绘资质的审查 • 加强对地图保密内容的审查 • 地图审查人员持证上岗 • 加强地图审核后的监督检查 • 强化了法律责任

41. 地图送审 • 送审主体 • 地图出版：出版单位负责送审 • 地图加工：加工单位负责送审 • 地图引进：引进单位负责送审 • 地图展示、登载：编制单位或使用单位送审 • 经过审核批准的地图内容发生改变的，应按照规定程序重新送审 • 直接使用省级以上测绘行政主管部门提供的标准画法地图，未对其地图内容进行编辑改动的，可以不送审

42. 地图审核申请材料 • 地图审核申请表 • 提交相应地图出版范围或者单项地图的批准文件以及相应等级和业务范围的测绘资质证书 • 编制世界性和全国性地图的，提交经国家测绘局同意编制地图的证明文件 • 编制与中小学课程教材配套教学地图的，提交教育部核准的有关证明文件 • 涉及使用国家秘密测绘成果编制的地图，提交经国家测绘局批准的保密技术处理证明文件 • 涉及专业内容的地图，提交经过本专业保密部门审查的证明文件 • 地图试制样图一式两份

43. 审核职责 • 国家测绘局 • 世界性和全国性地图 • 台湾省以及香港、澳门特别行政区的地图 • 涉及国界线的省区地图 • 涉及两个以上省级行政区域的地图 • 全国以及省、自治区、直辖市地方性中小学教学地图 • 世界、全国以及省、自治区、直辖市历史地图 • 境外引进的地图

44. 审核职责 • 省级测绘行政主管部门 • 审核本行政区域内的地图 • 国家测绘局委托审核的地图 • 需协助审查的地图，由地图内容审查受理部门出具协审函，送相应测绘行政主管部门协助审查 • 在历史地图、世界性地图、时事宣传地图等没有明确的审核标准和依据时，由国家测绘局受理商外交部进行审查

45. 地图审核委托 • 涉及国界线的省级行政区域地图 • 省、自治区、直辖市历史地图（不涉及国界线） • 省、自治区、直辖市地方性中小学教学地图 • 展览、户外展示的世界性和全国性地图 • 特定世界性和全国性地图（浙江、广东等） • 工艺性地球仪 • 对外加工产品上附着的地图 • 市县级测绘行政主管部门审核职能 • 湖北（法规授权） • 浙江（杭州、宁波等） • 江苏（预审）

46. 地图备案 • 2010年10月，国家测绘局印发《关于加强地图备案工作的通知》（国测图发〔2010〕2号） • 原因 • 目前地图备案率低于20%（违反《条例》等规定） • 少数送审单位对经审核批准的地图擅自进行编辑修改，出现“问题地图”，造成不良社会影响 • 目的 • 维护国家主权、安全和民族尊严，促进地图市场健康发展 • 强化地图审核行政许可事后监督检查 • 原则 • 要求严格、程序简便、监管有力、处置公开

47. 地图备案有关要求 • 凡经测绘行政主管部门依法审核批准并核发审图号的地图，必须依照《地图审核管理规定》等，由地图审核申请单位负责报送备案地图 • 备案样图应当报送一式两份，并提交加盖单位印章的纸质备案清单一式两份 • 自核发审图号之日起60日内不能报送地图备案的，地图备案报送单位应及时向相应地图备案工作承办机构致函说明情况 • 互联网地图服务单位负责报送新增兴趣点备案

48. 加强地图备案监督检查 • 对备案样本与留存的批注样图进行比照检查 • 重点检查报送的备案样本是否符合地图备案的要求、是否与审核批准的样图一致、是否按照地图内容审查意见书和试制样图的批注意见进行修改、是否载明审图号等内容 • 建立地图备案通报制度，及时通报备案情况 • 对未依法报送地图备案的单位在其未履行相应的备案义务前，可以暂缓受理其地图审核申请 • 对重大违法违规行为，根据情节轻重追究其相应法律责任

49. （四）互联网地图服务 • 互联网地图：二维地图、影像地图、三维虚拟现实地图、实景（街景）地图等 • 主要特点：交互性、动态性、开放扩展性等 • 《关于加强互联网地图管理工作的通知》 • 互联网地图编制与服务的准入 • 互联网地图编制与服务相分离 • 互联网地图的审核要求 • 互联网地图安全审校 • 互联网地图备案制度 • 互联网地图引用要求

50. 互联网地图服务——准入 • 互联网地图服务单位提供增值服务必须使用经测绘行政主管部门审核批准的互联网地图 • 互联网地图服务单位应当依法取得相应的互联网地图服务测绘资质，并在资质许可的范围内提供互联网地图服务 • 互联网地图增值服务包括浏览、搜索、导航、定位、标注、复制、链接、发送、转发、引用、嵌入、下载等