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Ordenamiento territorial: Un instrumento estratégico para el desarrollo. www.redmuqui.org. El Territorio.

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Ordenamiento territorial: Un instrumento estratégico para el desarrollo

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Ordenamiento territorial: Un instrumento estratégico para el desarrollo

www.redmuqui.org


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El Territorio.

  • El territorio es una construcción social, en donde se dan luchas de poder y de conflicto social, como de territorialidades, el cual esta sujeto a las interacciones de flujos económicos, tecnologías de información y de espacios virtuales de conocimiento.

  • Fuente de apoyo conceptual: David Harvey. Milton Santos. Castells


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  • Es decir, en cada espacio territorial se produce una particular articulación entre recursos naturales, físicos, humanos e institucionales. Uno de los resultados de esa interacción son los sistemas de asentamiento y localización poblacional.


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  • La ocupación espontánea obedece a una orientación, esta suele ser guiada por la lógica del mercado o por las motivaciones de los grupos de interés.

  • Este tipo de ocupación produce desequilibrios espaciales (de población, de trabajo; de nivel de vida y de actividad; de infraestructura y equipamiento, etc.), los cuales dan lugar a actividades económicas desvinculadas del medio con un comportamiento insostenible en el largo plazo, destrucción de recursos, degradación ambiental, uso desordenado del suelo y exclusión social.


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  • El ordenamiento territorial constituye una “búsqueda de racionalidad en la ocupación del espacio nacional y en el aprovechamiento competitivo y la articulación de los recursos naturales, humanos e institucionales”.

  • Actualmente el Perú no tiene un plan territorial y crece espontáneamente, teniendo como resultado una organización del territorio poco eficaz e injusta para la mayoría de la población.

  • Fuente:

  • Cuadernos PNUD, serie: Desarrollo Humano N 3, “Descentralización, organización económica del Territorio y Potencial de Recursos”, pag. 7


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Marco Conceptual del ordenamiento territorial

  • Definiciones

  • La Carta Europea define el ordenamiento como la“Expresión espacial de las políticas económicas, sociales, culturales y ecológicas de la sociedad. Es a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global, cuyo objetivo es el desarrollo equilibrado”.

  • Según el Proyecto Checua de Colombia, “el Ordenamiento Territorial es el proceso por el cual se orienta la ocupación y utilización del territorio y se dispone cómo mejorar la ubicación en el espacio geográfico de: los asentamientos (población y vivienda), la infraestructura física (vías, servicios públicos, las construcciones) y las actividades económicas.

  • El CONAM definía el ordenamiento territorial como “un instrumento que forma parte de la política de Estado sobre el desarrollo sostenible. Es un proceso político, en la medida que involucra la toma de decisiones concertadas de los actores sociales, económicos, políticos y técnicos, para la ocupación ordenada y uso sostenible del territorio”.


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Antecedentes

  • El ordenamiento territorial no es una política nueva en el mundo. Se inicia en la década de los años 60, del siglo pasado. Son los países europeos quienes comienzan a desarrollar políticas de ordenamiento territorial.

  • Actualmente en Europa, además de la política interna que cada país desarrolla, existen políticas de ordenamiento a nivel de la Unión Europea. Un instrumento importante para los procesos de ordenamiento a este nivel es la Carta Europea de Ordenación del Territorio, antes citada, la misma que data de 1983 y que fue el resultado de la Conferencia de Ministros Responsables de la Ordenación del Territorio de la Comunidad Europea.

  • En Latinoamérica son Venezuela y Bolivia quienes presentan experiencias significativas en este campo. Otros países como Colombia, Guatemala, Uruguay, Ecuador, Costa Rica, Honduras y San Salvador vienen impulsando políticas de ordenamiento territorial.


Clases de ordenamiento l.jpg

Clases de ordenamiento


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EnfoquesLos enfoques del ordenamiento territorial pueden ser diversos, de ello depende el contenido que se le dé.


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A continuación mostramos los enfoques que se han tenido en algunas experiencias de ordenamiento territorial en el Perú.


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Características

  • De Naturaleza pública.- el ordenamiento territorial es una competencia del sector público repartida entre los diferentes niveles de la administración, destinada a ordenar la ocupación del territorio que realizan los agentes privados.

  • De carácter científico.- el ordenamiento es una disciplina científica porque implica el estudio y análisis del territorio.


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Principios

  • Participativo.- los grupos y actores sociales intervienen durante la formulación y la gestión de los planes de ordenamiento territorial. Lo que supone la concertación de intereses.

  • Competitivo.- Porque debe buscar los mejores resultados. Es decir el logro de más y mejores bienes y servicios con los menores recursos.

  • Equitativo.- debe procurar oportunidades para todos los grupos sociales y sectores del territorio.

  • Sostenible.- debe buscar el uso racional de los recursos y del medio ambiente, asegurando la satisfacción de las necesidades presentes sin comprometer los recursos de las futuras generaciones.


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Objetivos

  • El ordenamiento territorial como proceso y política pública puede tener diversos objetivos o fines: impulsar el desarrollo económico y el equilibrio regional, mejorar la calidad de vida, proteger el medio natural, mejorar la gestión del territorio, etc.


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Los ámbitos espaciales y temáticos del ordenamiento territorial

  • a) La región como escala espacial óptima.

  • Se suele vincular el ordenamiento del territorio a la escala regional.

  • El concepto región ha sido usado por los geógrafos para organizar la información geográfica y el análisis espacial.

  • La corrección de los desequilibrios, ordenar el territorio requiere definir y delimitar con cierta presión ámbitos regionales. Existen múltiples criterios para abordar una división regional. Estos pueden ser naturales, económicos, históricos, funcionales, etc.


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b) Ordenamiento urbano

  • El ordenamiento urbano en el Perú, tiene un instrumento técnico normativo utilizado para promover y orientar el desarrollo urbano a nivel provincial, como también distrital y con planes específicos según se requiera.

  • Esta normatividad tiene una zonificación de uso del suelo urbano, un plan vial y de transporte, define también las áreas de expansión urbana y de vivienda, como de la dotación de servicios básicos y de saneamiento ambiental, áreas de preservación histórica, programas de protección ambiental y mitigación de desastres e inversiones urbanas.

  • Sin dejar de mencionar que los planes urbanos distritales han permitido una gestión más precisa: la localización del comercio local, a la distancia entre el límite de la propiedad privada y la construcción, la dotación de estacionamiento en zonas comerciales y residenciales, las disipaciones normativas al ornato y mobiliario urbano (anuncios, fachadas, etc.) e identificación de áreas públicas aptas para la inversión privada.


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  • Asimismo ha logrado generar redes de colaboración entre ciudades y centros poblados y alianzas para el desarrollo territorial, desarrollo económico y acciones de protección de conservación de los recursos vulnerables y que son oportunidades para su desarrollo.

  • Fuente: ALTERNATIVA - Ordenamiento Territorial para la Gestión del desarrollo sostenible del Territorio y Manejo de Conflictos 2009. DESCO – El rol de las ciudades en el manejo del país 2009. GUNOT – Guía Nacional de Ordenamiento Territorial 2009.


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  • El ordenamiento de las ciudades, cuenta con otros instrumentos de gestión que son necesario compatibilizar en el Plan de Ordenamiento Territorial, en cualquiera de los ámbitos en que se formule. Fuente: Guía nacional de OT (GUINOT) 2009.

  • Por otro lado como se hace referencia en el GUINOT y en documentos formulados por otras instituciones, la tendencia es a trabajar en un marco de ordenamiento de las ciudades, como también de su influencia de lo rural hacia lo urbano y de urbano hacia lo rural.


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c) Ordenamiento rural

  • El ordenamiento territorial en la zona rural es una medida política necesaria para frenar o corregir las constantes agresiones a la que suele ser sometida. Entre los problemas que el ordenamiento rural pretende resolver tenemos: la escasa base demográfica, población ocupada en actividad agraria con poca calificación para su reconversión a otras áreas productivas, base económica poco diversificada, bajo nivel de dotaciones en infraestructuras y servicios, bajas dotaciones en equipamientos colectivos, deterioro de las condiciones ambientales, conflictos de uso de suelo y recursos, dificultades administrativas, etc.


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d) Las cuencas como unidad de planificación y de gestión integral

  • Cumple esta función debido a su alta cohesión geográfica y a su funcionamiento en torno al elemento agua.

  • La cuenca se constituye como el marco para planificar el uso sostenible de la cuenca y la ejecución de programas y proyectos específicos dirigidos a aprovecharla adecuadamente, a velar por su conservación y preservación, así como, a prevenir su deterioro y lograr su restauración.

  • En consecuencia es necesaria la articulación de los planes de cuenca y el ordenamiento territorial de las regiones y municipios.


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e) Áreas de tratamiento especial

  • En la planificación del territorio es un componente importante la delimitación de los espacios con una vulnerabilidad o fragilidad especial. En ellos se incluyen los espacios litorales o zonas marino costeras, los espacios de alta montaña y las áreas de interés natural.


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f) Los Recursos Naturales

  • El medio natural y en él los recursos naturales, es un componente clave de los planes de ordenamiento territorial. Implica considerar aspectos relacionados a la conservación de los recursos, ecosistemas y los paisajes, determinación de usos y aplicación de regímenes de protección.

  • Teniendo en cuenta que ellos tienen una importancia central para sostener la vida en sociedad y que son limitados y por lo tanto escasos.


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Política de Ordenamiento Territorial

  • El ordenamiento se constituye como una medida de política que responde a la problemática del territorio, la cual requiere de un campo propio de análisis y tratamiento, tanto a nivel de las determinantes internacionales como las propias de la escala nacional.

  • La Política territorial no es solo ordenamiento físico sino que debe proponer soluciones a los problemas territoriales y afrontar adecuadamente los procesos territoriales que un país presenta o experimenta.


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Los determinantes internacionales

La globalización está generando diversos procesos territoriales que indican la necesidad de pensar y crear nuevas formas de organización del territorio más funcionales para el desarrollo de la producción con inclusión social y competitividad internacional, estos procesos territoriales emergentes son:

  • Formación de corredores bioceánicos

  • Formación de corredores económicos

  • Formación de nuevas regiones productivas

  • Integración de regiones fronterizas

  • Demandas crecientes de infraestructura energética, telecomunicaciones, redes generadoras de sinergias, nodos de servicios especializados, etc.

  • Revalorización de los centros urbanos bien equipados

  • Revalorización de la infraestructura como factor necesario del desarrollo

  • Revalorización de la mano de obra especializada y calificada, entre otros.


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  • Frente a estos procesos aparecen como superadas las acciones vinculadas a algunas teorías clásicas como la de los polos de desarrollo, la política regional “desde arriba”, que no son capaces de dar respuesta a la gestión de los nuevos procesos que se desencadenan en el territorio. El riesgo reside en ignorar estos procesos, en no intervenir en ellos en forma oportuna o en no prever los desequilibrios territoriales y ambientales que pueden ocasionar y sus respectivos costos económicos.


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Proceso Territoriales en curso en el Perú

  • El proceso de concentración y dominio costero.- la población y las actividades económicas se concentran en Lima

  • Proceso de desestructuración y pobreza andina.- áreas con poca población o que se despueblan.

  • Proceso de ocupación colonizadora en la Amazonía.- áreas poco ocupadas adquieren fuerte dinamismo económico y población.

  • En los ejes de desarrollo la población crece en ciudades.- en estas zonas hay una mayor difusión de servicios públicos que en el resto del país.

  • Proceso de integración bioceanico (IRSA), el cual identifica los ejes de desarrollo e integración binacional.


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Ejes Fundamentales de la Política del Ordenamiento Territorial


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La Planificación Territorial

  • Es una herramienta central para llevar adelante el proceso ordenador. La planificación territorial debe dar respuestas al desorden en la ocupación y uso del territorio y adquirir un protagonismo significativo en el ordenamiento del espacio. En otras palabras, ésta debe estar orientada a elaborar y proponer alternativas sostenibles de utilización del territorio formulando planes, programas y proyectos con dimensión espacial y temporal.

  • Dentro de la planificación territorial existen tres modalidades de planificación:

    • La planificación territorial que se da en un ámbito nacional, regional y local y supranacional.

    • La planificación sectorial, que es la planificación que realiza un sector específico en ámbitos territoriales variables.

    • Planeamiento urbano, el que se da en los ámbitos municipales, metropolitanos, etc


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  • Entre estas modalidades de planificación debe existir una relación jerárquica. La planificación territorial establece determinaciones generales sobre ámbitos regionales y locales que deberán ser recogidas por la planificación sectorial y por el planeamiento urbano.

  • El Plan de ordenamiento territorial es un instrumento de gestión compuesto por un conjunto de objetivos, directrices, políticas, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para administrar y orientar estrategias que determinan clases y el uso del suelo y la localización de la población, la vivienda, las actividades socio-económicas, las vías, los servicios, las áreas protegidas y de amenaza naturales, por el término de un periodo de 10 a 15 años.

  • El plan de ordenamiento territorial intenta ordenar la multiplicidad de usos que existen o que podrían existir en el futuro en el territorio.


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Fases y Etapa

  • Existe elementos comunes en el proceso de elaborar un plan, es decir una estructura básica, con 3 fases (coordinación, formulación y gestión) y cinco etapas (preparatoria, diagnóstico, propectiva, planificación e implementación).

  • En la etapa preparatoria se plantea el espacio objeto del plan y los propósitos de la entidad que lo promueve, la problemática y las oportunidades a tratar, la filosofía con que se va a enfocar, el equipo que desarrollará el trabajo, la metodología, el programa y presupuesto.

  • El diagnóstico.- consiste en la interpretación-valoración de la situación actual del sistema a la vista de su trayectoria histórica y su evolución previsible. Se apoya en información científico-técnica.

  • Prospectiva.- permite visualizar el modelo territorial futuro o deseado en un horizonte de 10 a 15 años y plantea escenarios y situaciones que pueden presentarse.


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  • Planificación.- comprende la definición de objetivos, la identificación de propuestas y medidas y la instrumentalización de las alternativas seleccionadas.

  • La implementación es la etapa ejecutiva en la que se materializa las propuestas de acuerdo a lo establecido, se sigue y controla la forma de su ejecución.


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Plan de ordenamiento territorial, Zonificación Económica Ecológica y Plan de Acondicionamiento Territorial

  • Los planes de ordenamiento territorial tienen dos componentes principales:

    • El plan de uso del territorio y de sus recursos naturales, elaborado sobre la base de la zonificación ecológica-económica. Este plan contiene las diversas categorías de uso del territorio y la normativa pertinente para su uso y manejo sostenible.

    • El plan de ocupación del territorio.- elaborado teniendo en consideración la zonificación ecológica económica, las oportunidades y amenazas y la visión de desarrollo de la sociedad.

  • Como se puede apreciar, la zonificación ecológica económica es un instrumento para el ordenamiento territorial, ya que como bien señala el documento aprobado por el subcomité de ZEE el 09 de diciembre de 2005, “genera información sobre diversas alternativas de uso del territorio y de los recursos naturales”.


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  • Los planes son mucho más que la zonificación ecológica-económica, mantenerse en ella es quedarse en una parte del proceso de planificación.

  • En el Perú se ha normado la zonificación ecológica económica, más no el ordenamiento territorial. En dicha normatividad, equivocadamente, se le otorga a la zonificación ecológica económica cierta primacía en el proceso de ordenamiento territorial, incluso mayor a la del propio plan.

  • En cuanto al Plan de acondicionamiento Territorial debemos señalar que su elaboración es posterior a la del plan de ordenamiento territorial. Consiste en el conjunto de acciones para dotar al espacio de las condiciones necesarias que le permitan responder a los usos definidos en el plan de ordenamiento territorial.


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  • En la legislación peruana se suele confundir ambos planes. Así pues, la Ley de Orgánica de Municipalidades define al plan de acondicionamiento territorial como un instrumento de gestión cuyo objeto es “establecer los elementos básicos para sus organización y estructuración espacial”.

  • El acondicionamiento territorial se encuentra reglamentado y la norma ha sido aprobada mediante el Decreto Supremo 027-2003/MV. En ella se establece que son las municipalidades provinciales quienes formulan el Plan de Acondicionamiento Territorial.


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El ordenamiento en el Perú

  • En el Perú, el ordenamiento territorial no ha sido considerado una tarea importante de implementar porque se tiene la idea errónea que existe mucho espacio no ocupado, y de lo que se trata es de poblarlo o trasladar población de un lugar a otro si se presenta una densidad poblacional alta en una determinada zona.

  • De otro lado, los desequilibrios espaciales existentes por una mala ocupación del territorio son percibidos, erróneamente, como el resultado de un crecimiento insuficiente.

  • El resultado de todo lo antes señalado, es la casi inexistencia de políticas públicas sobre ordenamiento territorial y la poca comprensión del rol estratégico que éste instrumento tiene en el desarrollo.


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  • Esta poca conciencia reviste mayor gravedad en un país de las características del Perú, es decir, con una complejidad geográfica que resume la existente en el mundo, con enormes contrastes y con una gran diversidad biológica, tanto de ecosistemas, como de especies, recursos genéticos y diversidad cultural. Es decir, una realidad que requiere de un tratamiento y aprovechamiento especial, que hasta el momento no se logra.

  • Si bien no han existido políticas expresas para la ocupación del territorio, según Luisa Galarza “el marco económico y social ha condicionado las formas de ocupación y uso del territorio y la configuración de los espacios territoriales”. Para esta autora “el modelo de crecimiento impulsó un patrón de poblamiento caracterizado por su orientación predominantemente costera y de escaso aprovechamiento de amplios territorios.

  • Zaniel Novova Goicochea, “El ordenamiento del Territorio en el Perú –Antecedentes, Dinámica Territorial y problemas de ordenamiento”. Pág.66


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  • La citada autora señala que en la primera mitad del siglo XX se desarrolló un patrón de crecimiento primario exportador, sustentado en la demanda externa de productos minerales de la sierra y agrarios de la costa. El modelo primario exportador mantuvo al país con un perfil predominantemente rural, con presencia de modernas plantaciones en la costa junto a haciendas tradicionales y comunidades nativas.

  • Luisa Galarza señala que en esta etapa aparecen las primeras tendencias de una polarización territorial. En la costa central y norte se concentraban las ventajas derivadas del modelo de crecimiento, por lo que los excedentes de la economía agraria sirvieron para sostener el crecimiento de ciudades como Trujillo, Chiclayo, Piura y principalmente Lima. Mientras que por otro lado, en la sierra centro y sur, se vivía el abandono. Los excedentes de la minería de la sierra central no sirvieron para potenciar su desarrollo, ya que dicha actividad funcionaba como enclave, es decir, sin vincularse a la economía regional. Una situación similar vivió la sierra sur con la economía lanar del altiplano de Puno y las provincias altas de Cusco y Arequipa.

  • Cuadernos del PNUD, serie Desarrollo Humano N 3, pg. 13


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Políticas que han influido en la configuración Actual del Territorio

  • Zaniel Novoa resalta que en el Perú los actores más diversos: poderes públicos, empresas privadas (nacionales y extranjeras), al ejecutar sus acciones participan en el ordenamiento del territorio sin quererlo o saberlo. Para precisar luego, que “las políticas sectoriales tienen efectos directos o indirectos sobre la planificación territorial”.

  • Este autor hace un recuento de las principales medidas que han dado lugar a la configuración actual del territorio.

  • Novoa señala que la práctica de la planificación en general en el Perú data de los años 60 y que el ordenamiento territorial se empieza a trabajar en los años 70, caracterizado por un propósito de zonificar sectorialmente, sin considerar la dinámica y el carácter relacional del territorio peruano.


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  • Un primer hito es 1962 que da inicio al periodo de los primeros planes de desarrollo nacional cuya traducción en el territorio es puramente sectorial.

  • Señala asimismo que los primeros programas regionales son puntuales y temporales y se explican por situaciones y coyunturas especiales. Refiere que estos programas se articularon alrededor del aprovechamiento de un recurso rentable como el petróleo en el norte y el cobre en el sur. En estos contextos empresas explotadoras de los recursos toman la iniciativa de ciertos ordenamientos-acondicionamientos que son llamados “políticas de desarrollo regional”. Otra situación coyuntural señalada por el profesor Novoa es la ocurrencia de catástrofes como el terremoto del año 70 que dio lugar a la creación de ORDEZA, el primer “Organismo Regional de Desarrollo”.


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  • En los años 80 se da una política para la organización del territorio. En esta etapa la Ley de Bases de la Regionalización y el Instituto Nacional de Planificación (INP) delimita microrregiones y ejecuta programas de desarrollo microrregional en la sierra y la selva y el Ministerio de Vivienda y Construcción, elabora Planes Directores de las principales ciudades, zonificando el suelo urbano a través del INADUR, y da el Reglamento de Acondicionamiento Territorial, Desarrollo Urbano y Medio Ambiente. Esta norma establece las competencias y atribuciones de los gobiernos locales en la organización físico espacial de las actividades económicas y sociales en el territorio y considera al Plan de Acondicionamiento del Territorio como instrumento del Plan Integral de Desarrollo Provincial.


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  • A inicios de los años 90 surgen las preocupaciones por el medio ambiente y los recursos naturales las cuales son recogidas dentro de lo que fue el Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales, la Ley del Consejo Nacional del Ambiente y otras normas, en las cuales se considera al ordenamiento territorial como un instrumento fundamental en la política ambiental y de desarrollo, teniendo como unidad de planificación la cuenca hidrográfica. Posteriormente a ello, se dan las normas de promoción de la inversión y de la privatización de las empresas públicas. En esta década se eliminan gran parte de las restricciones existentes para que la tierra pueda entrar al mercado. Para Zaniel Nova esta etapa se caracteriza por el libertinaje económico y el anti-ordenamiento.


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  • En resumen, el citado autor señala que la “política territorial” ha estado orientada a:

  • Promoción y Descentralización de la industria.- vía polos de desarrollo y espacios ejes de desarrollo. Ello se materializó a través de la Ley de Promoción de la Industria y la creación de los parques industriales de Arequipa y Trujillo.

  • Ocupación de la Amazonía.- Esta tuvo un tratamiento especial en el Plan Nacional de Desarrollo. Novoa señala que, en ese entonces, a la Selva se la veía como una zona que suministra materias primas y en donde había que fijar población por motivos de seguridad nacional. El resultado es su ocupación colonizadora dirigida por el Estado a través de proyectos especiales (PEPP, PEEAH), PEJSI,PEMDD).


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  • Desarrollo del Interior y Acción de Regiones Problema.- Establecimiento de una estrategia para desarrollo del interior deprimido y marginado, con prioridad en lo rural. Para ello se planteó la reorientación de la inversión pública. Se dio el programa para el desarrollo de microrregiones en emergencia económica y social.

  • Regionalización.- existió una preocupación por el ordenamiento territorial como una política de organización administrativa. Ello se dio a través del Plan Nacional de Regionalización y la Ley de Bases de la Regionalización.

  • Libertinaje económica.- liberalización de la economía, lo que supuso la privatización del sistema de producción y del sistema de administración de las empresas. Asistencia sectorial a regiones problema.


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Marco Jurídico institucional de la planificación y el ordenamiento del territorio

  • En materia de ordenamiento territorial hay un incipiente desarrollo normativo.

  • La constitución de 1993 no presenta un señalamiento de los principios generales de la organización del territorio y los tópicos territoriales se hallan dispersos. En la normatividad del gobierno central, regional, local y sectorial existen competencias específicas, pero de manera insuficiente, además de contradicciones en normas que deberían ser complementarias.

  • Dentro de la normas de las entidades territoriales tenemos la Ley Orgánica de Municipalidades (Ley 27972). Confiere a ellas la función de planificar y atribuciones al Consejo Municipal para aprobar: Planes de Desarrollo Municipal Concertados y el Presupuesto Participativo, el Plan de Acondicionamiento Territorial, el Plan de Desarrollo Urbano, el Plan de Desarrollo Rural y Esquema de Zonificación de Áreas Urbanas, así como la creación de centros poblados y agencias municipales.


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  • La Ley de Bases de la Descentralización (Ley 27783) regula la estructura y organización del Estado en forma democrática, descentralizada y desconcentrada.

  • Asimismo, regula la descentralización administrativa, económica, productiva, financiera, tributaria y fiscal y su finalidad, principios objetivos y criterios generales. De otro lado, norma la conformación de regiones y fija las competencias y las relaciones de los tres niveles de gobierno.

  • La Ley de Demarcación y organización Territorial (Ley 27795) establece las definiciones básicas, los criterios y procedimientos para el tratamiento de la demarcación territorial.


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  • La Ley Orgánica de los gobiernos Regionales (Ley 27867) que norma todo lo referente a los gobiernos regionales. Destaca como función la de formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes y políticas en materia ambiental y de ordenamiento territorial, en concordancia con los planes de los gobiernos locales.

  • Otra norma importante es el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano (D.S. 027-2003), dada por el Ministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano.

  • La dimensión ambiental se encuentra regulada por la Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales (Ley 26821), en ella se establece la zonificación ecológica económica como instrumento de apoyo del ordenamiento territorial y la Ley sobre Conservación y aprovechamiento sostenible de la Diversidad Biológica (Ley 26839) que promueve la utilización de la cuenca como unidad de manejo y planificación ambiental.


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  • Medianate R.P N 012-99-CONAM_PCD se dispuso la constitución de la Comisión Técnica para la elaboración del Programa de Manejo Integral de Zonas Marino-Costeras.

  • A través del D.S. 045-2001 PCM se constituyó la Comisión Nacional para el Ordenamiento Territorial –Ambiental, declarándolo de interés del país.

  • El Reglamento de Zonificación Ecológica y Económica es aprobado por D.S. Nº 087-2004-PCM que desarrolla lo que entiende por zonificación, sus niveles, la forma de realizarla, etc.

  • La Ley 26834 y su reglamento que regula el establecimiento de Áreas Naturales Protegidas.


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  • Finalmente, la Ley 28611 o Ley General del Ambiente, que en su artículo 19 y 20 desarrolla lo que es la planificación y el ordenamiento territorial, sus objetivos, la asignación de usos, el ordenamiento territorial ambiental y la descentralización.

  • A esta relación de normas debe incluirse los tratados y convenios internacionales firmados por el Perú sobre protección del patrimonio natural y cultural, sobre los recursos naturales y el medio ambiente.


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  • Problemas Territoriales

  • Los desordenes territoriales existentes actualmente en el Perú son los siguientes:

  • Desarticulación territorial

  • Habitabilidad diferenciada, según soporte ecológico

  • Territorio poco consolidado

  • Inaccesibilidad a ciertos recursos naturales

  • Poblamiento y desarrollo dominante de la costa

  • Sistema urbano desequilibrado

  • Desintegración social

  • Economías regionales y locales deficientes

  • Altos niveles de pobreza regional urbana y rural

  • Degradación progresiva del medio natural

  • Diferencias en la calidad de vida

  • Desvinculación económica

  • Estructura territorial centralizada

  • Gestión regional deficiente


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  • En cuanto a la degradación del medio natural, la Oficina Nacional de Recursos Naturales (ONER) en 1986 identificó 10 áreas críticas que presentan procesos de deterioro ambiental de agua, suelos, bosques, aire y de flora y fauna silvestre.


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  • De otro lado, con el proceso de trasnacionalización de la economía peruana ocurrida durante el gobierno de Fujimori a través de un paquete de normas y políticas de promoción de la inversión, ciertas actividades económicas como la minería han ido ocupando cada vez más espacio en el territorio nacional generando problemas de afectación de recursos como el agua y el suelo y conflictos sociales con las poblaciones locales.

  • Para el geografo Anthony Bebbington y otros autores señala que la expansión minera viene induciendo la redefinición territorial. Señala que con dicha expansión se viene operando varios cambios en el mundo rural.

  • “Las nuevas economías políticas rurales promovidas por la minería transforman las comunidades y sus paisajes, mercantilizan terrenos ancestrales, amenazan recursos naturales y las formas de vida que dependen de aquellos y transforman un conjunto de prácticas culturales y productivas tradicional

  • Bebbington, Anthony (Editor). “Minería, Movimientos sociales y respuestas campesinas”. IEP, CEPS, mayo de 2007, pg. 300.


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  • Causas de los problemas territoriales

  • Planes económicos que han preconizado maximizar el beneficio económico como fin primordial

  • Predominio de interés privado, a corto plazo, sobre el interés público a largo plazo.

  • Planificación sectorial incapaz de integrar los aspectos ecológicos, sociales y económicos.

  • No inclusión de RR.NNs y los beneficios ambientales en las Cuentas Nacionales.


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  • Los problemas del Ordenamiento:

    • La planificación es vista como tarea accesoria y por lo tanto no se cuenta con un ente planificador.

    • Las prácticas de ordenamiento suelen ser de carácter público sectorial, sin la participación de la sociedad civil y de las instituciones competentes en el proceso de gestión del territorio.

    • Suele presentarse la falta de coherencia entre la planificación nacional y la planificación regional.

    • Hay problemas sobre quién organiza la administración del territorio, dándose superposiciones en las medidas que se adoptan. De otro lado, si bien se han producido normas para dar soporte a la gestión de las entidades territoriales no se ha conseguido legitimar el ordenamiento del territorio como instrumento estratégico para el desarrollo.

    • El Estado no le da prioridad en su presupuesto al financiamiento para la ordenación del territorio. Algunas empresas, por el interés que tienen en dar seguridad a sus inversiones, financian algunos ordenamientos-acondicionamientos.

    • En un contexto de globalización constituye un desafío el establecer el control nacional de las opciones de planificación territorial y de su ejecución, y el armonizar crecimiento económico y ordenamiento con equidad.


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  • Propuestas de Lineamiento para una Política Nacional de Ordenamiento Territorial

  • 1. La situación actual del país y de la organización del territorio demanda cambios sustanciales y una acción política firme y decidida sobre los procesos y problemas territoriales. En consecuencia, la política de ordenamiento territorial debe constituirse una política de Estado.

  • 2. Teniendo en cuenta los problemas territoriales existentes en el Perú, y sus potenciales es necesario que el Estado promueva una cultura del territorio que le permita a la sociedad peruana tomar mejores decisiones y avanzar hacia el desarrollo sostenible.

  • 3. Asimismo, se hace necesario que las políticas territoriales sean comprendidas dentro de las políticas de desarrollo y sean consideradas un eje fundamental para alcanzarlo.


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  • Consideramos, como lo establece Perú 2021 que el modelo territorial que se adopte, debe permitir alcanzar: “un territorio ordenado y desarrollado, ecológica, económica y socialmente sostenible, diversificado y modernizado en su base económica productiva e insertado en el sistema internacional y regional latinoamericano, con un óptimo y adecuado equipamiento y servicios que apoyen el desarrollo integral de las personas y el protagonismo social”.

  • 5. Coincidimos también que el objetivo principal de la política territorial debiera ser el “Lograr el desarrollo equilibrado del territorio y la organización del espacio que permita una mejor calidad de vida de la población”. Así como también coincidimos en los objetivos específicos que plantea y que son:


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  • Contribuir a la protección de la diversidad cultural y étnica.

  • Diseñar y proponer estrategias que propicien el desarrollo integral y equilibrado en el territorio nacional, que se expresa en una mejor distribución espacial y estructural del bienestar social.

  • Orientar la localización óptima de las inversiones, que permita la racionalización de la inversión pública y promover la inversión privada.

  • Orientar la distribución y localización ordenada y legal de las actividades y usos del suelo.

  • Orientar el uso y aprovechamiento sostenido de los recursos naturales, en armonía con el medio ambiente.

  • Contribuir a la consolidación del territorio para el equilibrio de las relaciones en los espacios de frontera política.

  • Apoyar la coordinación administrativa e institucional, como base para una planificación integral y coherente tanto a nivel vertical como horizontal.


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  • 6. De otro lado, teniendo en cuenta los problemas y procesos territoriales internacionales y nacionales se hace necesaria una política de ordenamiento que promueva la articulación internacional latinoamericana y la consolidación e integración del territorio nacional.

  • 7. El ordenar el territorio para el desarrollo exige la participación y el compromiso en el proceso de todos los sectores y de todas las disciplinas. Es decir, requiere de los mecanismos procedimentales de la democracia.


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  • 8. La política territorial debe prestar especial atención:

    • A la actual crisis del agua que vive el mundo y el Perú y en consecuencia, considerar como un aspecto decisivo para el desarrollo territorial la descentralización de la gestión del agua a través de la formación de Autoridades Autónomas de Gestión de Cuencas.

    • Al deterioro de los ecosistemas y al mal uso de los recursos naturales.

    • Al mercado energético nacional y gas de Comisea.

    • El proceso urbano y las ciudades región, recordando los serios desequilibrios de la estructura urbana, que tiene que ver entre otras cosas, con la segmentación urbano poblacional. La política territorial debería considerar que muchas ciudades intermedias se han constituido en “ciudades región al articular en un espacio procesos económicos, sociales, culturales y ambientales, planteando demandas y proyectos para el desarrollo descentralizado de sus localidades.

    • A las características especiales del país: megadiversos, pluricultural y multiétnico.


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La política territorial debe comprender:

  • Todo lo referente a la planificación para el ordenamiento del territorio (el desarrollo de instrumentos).

  • La política para el equilibrio espacial de los proyectos de inversión social y económica. Esta política debe fundamentarse y dar respuesta a la problemática integral del territorio, detectando áreas críticas que requieren de la atención prioritaria del Estado u otras que por sus particularidades requieren de intervenciones especiales. Lo que permitirá a su vez definir las opciones de ordenamiento y de equidad territorial y social y otras estrategias específicas. En consecuencia, la política territorial debe prestar especial atención:

  • a) Al Reacondicionamiento del espacio andino.

  • b) A la consolidación e incorporación de la Amazonía al espacio nacional.

  • c) A ordenar el proceso de litoralización y al crecimiento de las principales ciudades costeras y la redistribución de la población en las áreas metropolitanas. Como se señaló anteriormente, las políticas y estrategias de ordenamiento debe buscar superar las desigualdades regionales y fomentar el desarrollo de las ciudades intermedias a fin de que se constituyan en diminamizadoras de ejes espaciales de desarrollo.


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  • - Lo organización funcional y administrativa óptima del territorio.- es decir la búsqueda de una estructura de relaciones espaciales que equilibren las posibilidades de acceso de la población a los bienes y servicios, mercados y empleo y que a su vez propicien la gobernabilidad y la competitividad territorial.

  • - El manejo del territorio en base a cuencas hidrográficas por ser la manera más eficaz de organizar los ecosistemas y las actividades productivas en las regiones del interior del país. Este enfoque debe considerar a la cuenca como unidad básica y una administración integral de sus actividades productivas y de servicios.

  • La puesta en práctica de este enfoque requiere de estudios de base sobre las características ecológica-geográficas de cada cuenca y su capacidad para sostener actividades económicas, la preparación y ejecución de planes, programa y proyectos de inversión pública y privada para el aprovechamiento de los recursos y el mantenimiento y conservación y gestión de las actividades productivas y los servicios que se decidan realizar.


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  • V. Acciones para elevar la competitividad territorial

  • Ante la falta de políticas territoriales, los gobiernos regionales y locales pueden elaborar los siguientes instrumentos de planificación para elevar su competitividad territorial, dar un uso sostenible a sus recursos y enfrentar los problemas territoriales que presente.

  • Elaborar la zonificación ecológica económica de su circunscripción.

  • Elaborar planes de ordenamiento y acondicionamiento territorial.

  • Contar con planes urbanísticos y rurales que permitan operativizar las propuestas formuladas por el plan de ordenamiento territorial y los otros planes necesarios.


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Muchas Gracias.

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